Организация Объединенных Наций. - Международная конвенция ООН о борьбе с финансированием терроризма (1999 г.) (Нью-Йоркская конвенция);

- Международная конвенция ООН о борьбе с финансированием терроризма (1999 г.) (Нью-Йоркская конвенция);

- Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (КТОП).

§ 3. Финансовый мониторинг как механизм борьбы

с легализацией преступных доходов

Мониторинг (от лат. monitor - напоминающий, надзирающий) - непрерывное наблюдение за экономическими объектами, анализ их деятельности как составная часть управления <96>, т.е. он представляет собой процесс, связанный с наблюдением за каким-либо явлением с целью контроля за определенными параметрами и выявления несоответствий (отклонений). Иногда мониторинг включает также деятельность по анализу причин, вызвавших отклонение от намеченных значений, и прогнозу развития наблюдаемого процесса.

--------------------------------

<96> Современный экономический словарь.

Применение термина "финансовый мониторинг" для описания деятельности специализированного государственного органа в сфере противодействия отмыванию "грязных" денег является исключительно российским "изобретением".

На международном уровне подобные органы в соответствии с определением Группы Egmont получили название "подразделения финансовой разведки". Данный термин был специально введен для того, чтобы объединить разные по статусу, полномочиям и обязанностям государственные органы различных стран мира, деятельность которых связана с организацией противодействия отмыванию денег (Национальная служба криминальной разведки Великобритании, Австралийский центр по сбору и обработке информации о финансовых операциях, Подразделение по сбору информации и противодействию незаконным финансовым операциям Министерства экономики, финансов и промышленности Франции, Служба противодействия финансовым преступлениям США и др.).

Перечисленные организации являются членами Группы Egmont, причем неважно, какое официальное название носит организация, является ли она правоохранительным или контролирующим органом, важно лишь то, что данное ведомство выполняет функции по сбору, анализу, передаче (распространению) информации, подлежащей обязательному представлению в подразделения финансовой разведки или содержащей сведения об операциях с доходами от преступной деятельности <97>.

--------------------------------

<97> См.: Авдийский В.И., Крупин Е.В. Указ. соч.

Понятие "финансовый мониторинг" появилось в российском законодательстве с изданием Указа Президента РФ от 1 ноября 2001 г. N 1263 "Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <98>. Таким исполнительным органом государственной власти стал Комитет по финансовому мониторингу РФ. Вместе с тем данный нормативный правовой акт, как и последующие, не содержал легального определения понятия "финансовый мониторинг".

--------------------------------

<98> См.: СЗ РФ. 2001. N 45. Ст. 4251.

По мнению В.А. Зубкова и С.К. Осипова, в наименовании уполномоченного органа содержалось определение предмета и сферы его деятельности - финансовый мониторинг <99>. Они попытались вывести определение финансового мониторинга исходя из содержания Закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <100>, выделяя следующие основные направления:

--------------------------------

<99> См.: Зубков В.Л., Осипов С.К. Указ. соч. С. 100 - 101.

<100> См.: СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3418.

1) предупреждение легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма; 2) организация деятельности по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; 3) международное сотрудничество в сфере борьбы с легализацией доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма <101>.

--------------------------------

<101> См.: Зубков В.А., Осипов С.К. Указ. соч. С. 98.

Таким образом, отождествляя финансовый мониторинг с термином "противодействие легализации преступных доходов и финансированию терроризма", указанные авторы определяют финансовый мониторинг как комплекс мер, принимаемых финансовыми учреждениями и компетентными государственными органами в целях предупреждения, выявления и пресечения операций, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма <102>.

--------------------------------

<102> Там же.

Как известно, сфера деятельности, в полной мере охватывающая весь спектр основных преступлений, служащих источниками образования доходов, требующих отмывания ("грязных" денег), определяется понятием "теневая экономика". Любая форма экономической деятельности мотивирована получением прибыли. То же самое относится и к теневой экономической деятельности.

Более высокая норма прибыли, обеспечивающая удержание субъектов теневой экономики в "отрасли", предоставляет последним намного больше возможностей для ее распределения. Как показывает практика, доходы, полученные преступным путем, направляются не только на расширение преступной деятельности и вложения в недвижимость, драгоценности, автомобили, валютные ценности и проч., но и на инвестиции в различные сферы легальной финансово-хозяйственной деятельности.

Одним из мотивов подобного поведения является стремление владельцев таких средств реализовать принцип доходности своих сбережений, поскольку вложения в предметы роскоши не приносят дивидендов. Второй мотив заключается в желании скрыть реальные источники образования доходов, продолжая при этом получать новые, легальные доходы.

Безусловно, такая ситуация способствует усилению влияния преступных группировок на экономические отношения, постепенному сращиванию криминального и легального бизнеса, а также увеличению количества коррумпированных чиновников.

Таким образом, можно выделить следующие направления использования валового дохода от преступной экономической деятельности:

- покрытие расходов, связанных с совершением преступления;

- покрытие расходов на личное потребление владельцев преступного бизнеса (приобретение предметов роскоши);

- дальнейшие инвестиции в сферу преступной деятельности с целью расширения и проникновения в новые сферы преступного бизнеса;

- портфельные и прямые инвестиции в легальную экономику;

- расходы на коррупцию, обеспечивающие прикрытие теневого бизнеса и проникновение в легальную экономику.

По оценкам швейцарского ученого К. Мюллера, после покрытия текущих расходов и расходов на потребление примерно 1/3 средств направляется на развитие преступного бизнеса, 1/3 размещается на международном финансовом рынке и 1/3 инвестируется в легальные предприятия <103>.

--------------------------------

<103> См.: Мюллер К., Пикель А. Смена парадигм посткоммунистической трансформации // Социологические исследования. 2002. N 9.

В качестве основы для анализа системы источников "грязных" денег мы выбрали структуру теневой экономики, предложенную в методологии оценки теневой экономики согласно Системе национальных счетов, разработанной и рекомендованной Статистическим комитетом ООН в 1993 г.

Была построена модель, описывающая продуктивные виды экономической деятельности в зависимости от их принадлежности к теневой или легальной экономике. В результате мы получили пять условных секторов экономики, которые можно рассматривать как сферы образования доходов.

1) разрешенная уголовным законом деятельность, о которой субъекты, ее осуществляющие, в сроки и в порядке, которые предусмотрены законодательством, отчитываются перед государственными органами и которая может быть дополнительно проверена в случае необходимости;

2) деятельность, разрешенная законом и осуществляемая субъектами хозяйствования официально, но размеры которой скрываются или приуменьшаются в целях уклонения от уплаты налогов и обязательных социальных платежей, выполнения других административных обязательств;

3) деятельность некорпорированных (принадлежащих одному владельцу, часто - семейных) предприятий, работающих для собственных нужд (производство товаров и услуг, произведенных в домашних хозяйствах и ими же потребленных), а также деятельность некорпорированных предприятий с неформальной занятостью (временные бригады строителей и т.п.);

4) запрещенная законом деятельность, направленная на производство и распространение товаров и услуг, на которые имеется рыночных спрос (производство и распространение наркотиков, проституция, контрабанда);

5) легальные виды деятельности, которыми занимаются нелегально (например, без лицензий и специальных разрешений).

Очевидно, что доходы, полученные в процессе деятельности в четвертом и пятом секторах построенной модели, в так называемой криминальной экономике, являются результатом совершения преступления.

В зависимости от степени общественной опасности и размера санкции конкретное преступление признается основным по отношению к отмыванию денег или не признается таковым. Данный подход связан с тем, что преследовать за отмывание денег, полученных в результате карманных краж или даже уличных разбоев, не имеет смысла ни с экономической, ни с профилактической точки зрения.

Также следует обратить внимание на второй сектор (скрытая экономика). Применительно к Российской Федерации это в основном налоговые преступления, которые, согласно УК РФ, вместе с уклонением от уплаты таможенных платежей и невозвратом валютной выручки не рассматриваются как преступления, совершение которых требует соответствующего наказания. По нашему мнению, данная позиция российского законодателя не совсем верна, особенно в условиях российской действительности. В настоящее время данный вопрос остается дискуссионным и на международном уровне <104>.

--------------------------------

<104> См.: Авдийский В.И. Крупин Е.В. Указ. соч.

Полный перечень видов преступной деятельности нашел наиболее полное отражение в Сорока рекомендациях ФАТФ - Financial Action Task Force on Money Laundering. Эта межправительственная организация, созданная для выработки и реализации коллективных мер борьбы с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма, была учреждена в соответствии с решением саммита "большой семерки" в Париже в 1989 г. В настоящее время в ФАТФ входят 34 участника.

ФАТФ разработала в 1990 г. Сорок рекомендаций по борьбе с отмыванием денежных средств, которые были пересмотрены в 1996 и 2003 гг. с учетом развивающихся технологий отмывания доходов, и девять специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма в 2001 г., адаптированные к изменившейся политической ситуации в мире в октябре 2004 г. Эти документы признаны в качестве международных стандартов по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма.

Летом 2000 г. группа включила Россию в "черный список" стран, а 11 октября 2002 г. исключила ее из него.

Согласно Конвенции ООН против коррупции, принятой 31 октября 2003 г. Генеральной Ассамблеей ООН, каждое государство-участник должно рассмотреть вопрос об учреждении подразделения по финансовой оперативной информации, которое будет действовать в качестве национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств.

ООН, описывая деятельность подразделений финансовой разведки, использует другой термин - "подразделения по финансовой оперативной информации". Таким образом, термины "подразделение финансовой разведки", "орган финансового мониторинга" и "подразделения по финансовой оперативной информации" можно рассматривать в качестве синонимов.

Финансовый мониторинг является комплексным, составным понятием, поэтому, прежде чем определить его основное значение, постараемся выявить наиболее подходящие значения каждого из его составных элементов. Начнем с термина "мониторинг", поскольку именно он несет основную смысловую нагрузку, в то время как прилагательное "финансовый" имеет уточняющее значение.

В российской действительности термин "мониторинг" получил достаточно широкое распространение (мониторинг окружающей среды, мониторинг финансового состояния предприятия и т.д.). Например, Центральный банк РФ для собственных нужд проводит мониторинг предприятий, под которым понимается постоянное наблюдение за их деятельностью путем проведения опросов об изменении экономической конъюнктуры, инвестиционной активности, финансовом положении, а также систематизация и анализ полученной информации. Федеральная служба РФ по финансовому оздоровлению и банкротству также осуществляет мониторинг (систематический анализ) финансового состояния крупных экономически или социально значимых организаций.

Таким образом, понятие "финансовый мониторинг" логичнее рассматривать во взаимосвязи с полномочиями Федеральной службы по финансовому мониторингу (ФСФМ России). Во-первых, уже существует и научно признана категория финансового контроля, во-вторых, как уже было сказано, на практике содержание понятия "мониторинг", в том числе и финансовый, во многом определяется сферой его применения. Исходя из этого, под финансовым мониторингом в сфере противодействия отмыванию денег следует понимать выборочное наблюдение и контроль за финансовыми потоками между хозяйствующими субъектами.

В настоящее время сложилось три модели организации постоянного мониторинга сделок и операций:

- система контроля, предусматривающая обязательное сообщение в центральное правительственное агентство обо всех сделках, превышающих определенную сумму наличными или их эквивалента;

- система контроля, предусматривающая сообщение о подозрительных сделках, требующая, чтобы банки учитывали некоторые или все крупные валютные сделки, но сообщали властям о тех из них, которые вызывают подозрение;

- система контроля, предусматривающая запрет крупных сделок с наличными, минуя законного финансового посредника. Так, итальянский закон не требует, чтобы каждый бизнесмен или профессионал вел учет и сообщал о крупных сделках с наличными, но запрещает такие сделки, если они не осуществляются через законного финансового посредника, обязанного вести учет и подлежащего контролю. Единственным возражением против подобного подхода было заявление Европейского союза, считающего, что такая практика препятствует свободному движению капитала в его рамках.

Одним из преимуществ первой модели является то, что она не зависит от определения того, какая сделка подозрительна, а какая нет.

Критерии подозрительности могут быть источником трений между властями и банкирами, поэтому необходим закон, определяющий, о чем их служащие должны сообщать.

Вместе с тем существует опасность того, что при определении перечня подозрительных обстоятельств банкиры будут сообщать только о них и не более того.

Другая проблема, касающаяся сообщений о подозрительных сделках, заключается в том, что некоторые страны требуют сообщать только о сделках, в которых могут присутствовать наркодоходы, не принимая во внимание доходы от других видов преступной деятельности. Такие законы ставят своеобразную дилемму перед банковскими кругами, так как служащему или менеджеру банка практически невозможно определить происхождение крупных сумм наличных денег у клиента, не имеющего законных источников дохода, и квалифицировать их как доход от продажи наркотиков или от других видов преступной деятельности.

Существуют также сложности в обеспечении эффективного контроля над небанковскими финансовыми институтами. Так, если банки изначально были регулируемыми организациями, в частности, на них распространялись законы о валютном регулировании, то введение дополнительных требований по учету и сбору информации об отдельных операциях клиентов было относительно легко осуществимо. В то же время против применения аналогичных требований к небанковским финансовым учреждениям, таким как пункты обмена валют и лицензированные игорные заведения, высказываются законодатели ряда стран и представители соответствующих профессий.

Многих из отмеченных недостатков лишена третья система контроля.

Первая и третья модели системы контроля применяются в США, Австралии и Италии, в то время как все остальные государства используют шаблон, предложенный международными организациями.

Таким образом, задача подразделения финансовой разведки сводится к разработке и внедрению в использование первичными субъектами финансового мониторинга собственного механизма мониторинга сделок и операций, который учитывал бы национальную специфику <105>.

--------------------------------

<105> Там же.

В Российской Федерации система уполномоченных органов и организаций в сфере финансового мониторинга представляет собой трехуровневую структуру.

Первый уровень занимает ФСФМ России (Росфинмониторинг) как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти РФ, который обеспечивает накопление и анализ информации, поступающей от третьего уровня, и осуществляет выявление признаков легализации незаконных доходов.

Второй уровень - надзорные органы, осуществляющие надзорные функции в отношении ряда субъектов финансового мониторинга. В настоящее время к таким надзорным органам следует отнести Банк России, Федеральную службу по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, Государственную пробирную палату.

И наконец, третий уровень занимают организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, а именно субъекты финансового мониторинга, к которым относятся:

- кредитные организации;

- профессиональные участники рынка ценных бумаг;

- страховые организации и лизинговые компании;

- организации федеральной почтовой связи;

- ломбарды;

- организации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий;

- организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие и проводящие лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме;

- организации, осуществляющие управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами;

- организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества;

- организации, не являющиеся кредитными организациями, осуществляющие прием от физических лиц наличных денежных средств в случаях, предусмотренных законодательством о банках и банковской деятельности;

- коммерческие организации, заключающие договоры финансирования под уступку денежного требования в качестве финансовых агентов (факторинговые компании);

- адвокаты;

- нотариусы;

- лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических и бухгалтерских услуг.

Объектом финансового мониторинга являются:

1) операции с денежными средствами и иным имуществом, под которыми законодатель понимает действия физических и юридических лиц с денежными средствами или иным имуществом независимо от формы и способа их осуществления, направленные на установление, изменение или прекращение связанных с ними гражданских прав и обязанностей;

2) сделки как действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ).

Под денежными средствами следует понимать российскую и иностранную валюту (банкноты, казначейские билеты и монеты) как в наличной, так и в безналичной форме.

Валюта Российской Федерации - это:

а) находящиеся в обращении, а также изъятые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену рубли в виде банковских билетов (банкнот) Банком России и монеты;

б) средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях в Российской Федерации;

в) средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях за пределами России на основании соглашения, заключаемого Правительством РФ и Банком России с соответствующими органами иностранного государства, об использовании на территории данного государства валюты РФ в качестве законного платежного средства.

К иному имуществу следует относить любые вещи, ценные бумаги, а также имущественные права на них. Подчеркнем, что объектом финансового мониторинга выступает как движимое, так и недвижимое имущество, к последнему относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, в том числе многолетние насаждения, здания, сооружения, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно.

К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. К вещам не относят работы и услуги, охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность), нематериальные блага.

Указанные виды имущества являются самостоятельными объектами гражданско-правового оборота и формально объектами финансового мониторинга быть не должны. Вместе с тем, учитывая, что операции и сделки, предметом которых выступают работы и услуги, объекты интеллектуальной собственности, также могут выступать в качестве способа отмывания денежных средств или финансирования терроризма, субъекты финансового мониторинга должны осуществлять постоянное наблюдение и за данными операциями.

Таким образом, практически любая операция или сделка может быть объектом финансового мониторинга.

Содержание финансового мониторинга проявляется в системе мер, направленных на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

К таким мерам относятся: 1) идентификация клиентов и их выгодоприобретателей; 2) оценка риска осуществления клиентом отмывания доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма; 3) мониторинг операций, подлежащих обязательному контролю; 4) мониторинг необычных операций; 5) направление сообщений в уполномоченный государственный орган; 6) осуществление мер по противодействию финансированию терроризма и экстремистской деятельности; 7) документальное фиксирование и хранение информации об операциях, подлежащих обязательному и факультативному мониторингу; 8) подготовка и обучение кадров; 9) предоставление информации по запросам Росфинмониторинга; 10) обеспечение конфиденциальности мер, принимаемых субъектом финансового мониторинга.

Кроме того, в задачи финансового мониторинга входят такие меры: 1) идентификация клиента и его выгодоприобретателя; 2) мониторинг операций и сделок клиентов и их выгодоприобретателей; 3) направление сообщений в Росфинмониторинг по факту выявления операций или на основании запросов Росфинмониторинга; 4) фиксирование информации в сфере финансового мониторинга; 5) обучение персонала субъекта финансового мониторинга.

Целью финансового мониторинга является недопущение преступных доходов в национальную экономику Российской Федерации и предотвращение использования субъектов финансового мониторинга для отмывания преступных доходов и финансирования терроризма. В качестве цели можно также выделять ПОД/ФТ, но в этом случае можно говорить о подмене понятий "средство" и "цель", так как ПОД/ФТ тождественно финансовому мониторингу, а значит, подразумевает систему мер, осуществляемых Росфинмониторингом, надзорными органами и субъектами финансового мониторинга.

В Российской Федерации основным нормативным актом, регулирующим организацию и функционирование системы финансового мониторинга, является Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Данный Закон составляет основу нормативно-правовой базы Российской Федерации в сфере финансового мониторинга.

В Законе определяются субъекты и объекты финансового мониторинга, а также меры ПОД/ФТ. На уровне подзаконных актов следует выделить: Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 715 "О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требованиях к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"; Постановление Правительства РФ от 26 марта 2003 г. N 173 "О порядке определения и опубликования перечня государств (территорий), которые не участвуют в международном сотрудничестве в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

В настоящее время Правительство РФ вправе путем издания нормативных актов определять квалификационные требования к должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требования к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей и т.д.

Первоначально ФСФМ была не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, предусмотренных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Вместе с тем в рамках своей компетенции Росфинмониторинг издавал приказы, носящие обязательный характер и распространяющиеся на неопределенный круг лиц <106>.

--------------------------------

<106> См.: Приказы Росфинмониторинга от 26 октября 2005 г. N 149 "Об утверждении Положения о форме письменных запросов и перечне должностных лиц, имеющих право направлять запросы в кредитные организации", от 7 июня 2005 г. N 86 "Об утверждении Инструкции о представлении в Федеральную службу по финансовому мониторингу информации, предусмотренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

В настоящее время Росфинмониторинг на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты в сфере ПОД/ФТ.

Ряд нормативных актов в рассматриваемой сфере был принят Министерством финансов РФ, в ведении которого до октября 2007 г. находился Росфинмониторинг <107>.

--------------------------------

<107> См., например: Приказ Минфина России от 26 декабря 2006 г. N 183н "Об утверждении Положения о порядке осуществления Федеральной службой по финансовому мониторингу контроля за исполнением организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, Федерального закона от 7 августа 2001 года "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // РГ. 2007. N 58.

Значительный правовой массив нормативных актов в сфере ПОД/ФТ составляют нормативные правовые акты Банка России. Среди них следует выделить Положение Банка России от 19 августа 2004 г. N 262-П "Об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <108>, регулирующее процедуру идентификации кредитными организациями клиентов и их выгодоприобретателей.

--------------------------------

<108> См.: ВБР. 2004. N 54.

Порядок представления кредитными организациями сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, и необычных операциях регулируется Положением Банка России от 29 августа 2008 г. N 321-П "О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

В настоящее время все свои нормативные акты, касающиеся разработки правил внутреннего контроля, порядка определения квалификационных требований к должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требований к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей, порядка представления информации в Росфинмониторинг, Банк России обязан согласовывать с Росфинмониторингом.

Не имеют обязательной силы, однако фактически содержат разъяснения положений федерального законодательства, на основании которых Банк России осуществляет инспекционные проверки, информационные письма Банка России <109>. Дает разъяснения по вопросам применения федерального законодательства о финансовом мониторинге и Росфинмониторинг.

--------------------------------

<109> Там же.

Правовые акты в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма издают и другие надзорные органы в сфере финансового мониторинга, например, Федеральная служба по финансовым рынкам <110>.

--------------------------------

<110> См.: распоряжение ФКЦБ России от 3 июня 2002 г. N 613/р "О методических рекомендациях по реализации профессиональными участниками рынка бумаг требований Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" // Вестник ФКЦБ России. 2002. N 6.

Среди судебных актов высших судебных органов следует выделить Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. N 519-O "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Голубка Сергея Александровича на нарушение его конституционных прав подп. 1 п. 1 ст. 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что положение об обязательной идентификации клиентов и их выгодоприобретателей служит общественным интересам и направлено на реализацию участниками гражданского оборота взаимных прав и обязанностей, а потому не может рассматриваться как нарушающее конституционное право собственности, гражданско-правовой принцип свободы договора и автономии воли стороны такого договора и тем самым как противоречащее Конституции РФ.

Споры, касающиеся исполнения требований законодательства о финансовом мониторинге, являются также предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ.

В свете приоритета положений международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права над нормативно-правовыми актами Российской Федерации особенностью правового регулирования финансового мониторинга в РФ является наличие значительного массива международно-правовых актов, а также иных актов, принимаемых международными организациями в сфере финансового мониторинга.

Среди международных договоров отметим Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, которая была заключена 8 ноября 1990 г. в Страсбурге. Российская Федерация подписала ее 7 мая 1999 г., ратифицировала с оговорками и заявлением. Конвенция вступила в силу для России 1 декабря 2001 г.

Не менее важной является Конвенция против транснациональной организованной преступности, принятая 15 ноября 2000 г. в Нью-Йорке. Российская Федерация подписала Конвенцию 12 декабря 2000 г., ратифицировала с заявлениями. Конвенция вступила в силу для России 25 июня 2004 г.

В январе 2000 г. была открыта для подписания Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г.; Российская Федерация ратифицировала Конвенцию в 2002 г.).

16 мая 2005 г. в Варшаве была заключена Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма. В настоящий момент она не вступила в силу и не ратифицирована Российской Федерацией.

Принимаются международные правовые акты по вопросам отмывания преступных доходов и финансирования терроризма и на уровне СНГ. В 2007 г. в Душанбе был подписан, но в настоящий момент не вступил в силу Договор государств - участников СНГ о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма.

Российская Федерация в лице Правительства РФ и Росфинмониторинга подписала ряд двусторонних соглашений о совместном противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.

Партнерами России в сфере финансового мониторинга стали США, Великобритания, Франция, Украина, Эстония, Мексика, Венесуэла и другие государства.

Отдельный блок правовых актов составляют рекомендации, изданные международными специализированными организациями, которые осуществляют деятельность в сфере ПОД/ФТ.

К числу основополагающих международных стандартов в указанной сфере относятся следующие:

- признание в качестве преступления деятельности по отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма;

- наличие действующего законодательства о ПОД/ФТ;

- закрепление процедур идентификации клиентов и их выгодоприобретателей (принцип "Знай своего клиента") (Know Your Customer" или KYC);

- мониторинг финансовых операций финансовыми учреждениями;

- наличие уполномоченного государственного органа или учреждения в сфере ПОД/ФТ;

- обеспечение международного сотрудничества в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма в части проведения совместных расследований, конфискации нелегальных доходов, обмена информацией и исполнения запросов иностранных уполномоченных органов;

- освобождение от ответственности за разглашение банковской тайны, коммерческой тайны, передачу персональных данных в рамках направления сообщения в подразделения финансовой разведки.

После трагических событий в США 11 сентября 2001 г. уже в октябре того же года в Вашингтоне на внеочередном пленарном заседании ФАТФ были выработаны Восемь рекомендаций по вопросам борьбы с финансированием терроризма, которые в 2004 г. были дополнены Девятой рекомендацией по принятию мер, позволяющих выявлять трансграничные переводы наличных денег юридическими лицами <111>.

--------------------------------

<111> См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский. М., 2004. С. 511.

Основными мерами по противодействию финансированию терроризма являются:

1) ратификация и имплементация соответствующих документов ООН;

2) криминализация финансирования терроризма, террористических актов и террористических организаций;

3) замораживание и конфискация террористических активов;

4) сообщение о трансакциях, подозреваемых в наличии отношения к террористам;

5) предоставление максимально возможной помощи правоохранительным органам и контрольным учреждениям других стран в вопросах расследования финансирования терроризма;

6) введение требований в сфере борьбы с отмыванием денег к альтернативным системам денежных переводов;

7) идентификация владельца (плательщика) как в отношении международных, так и внутренних переводов;

8) гарантии того, что собственность, особенно некоммерческих организаций, не будет использована в ненадлежащих целях - для финансирования терроризма.

В 2001 г. были изданы Двадцать пять основных критериев ФАТФ, по которым определялись положения, препятствующие международному сотрудничеству в борьбе с отмыванием денег ("Двадцать пять критериев ФАТФ"); к ним были отнесены: 1) низкий уровень правового обеспечения финансового мониторинга; 2) существование анонимных счетов; 3) отсутствие эффективной системы отчетности по подозрительным операциям; 4) недостатки в системе идентификации клиентов и их выгодоприобретателей; 5) отказ от международного сотрудничества в сфере ПОД/ФТ.

В 2002 - 2003 гг. ФАТФ выпускает рекомендации для финансовых учреждений по определению операций, связанных с финансированием терроризма, вносит изменения в Сорок рекомендаций ФАТФ, а также Разъяснения к ним.

По правовому регулированию финансового мониторинга подготовили документы и ряд финансовых организаций разных стран.

В 2006 г. Вольфсбергской группой было опубликовано Руководство по разработке подхода, основанного на оценке риска, для управления рисками отмывания денег (Wolfsberg Statement Guidance on a Risk Based Approach for Managing Money Laundering Risks), касающееся деятельности финансовых организаций в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Несмотря на то что данный документ не является нормативным актом, вместе с тем, как и в случае с Рекомендациями ФАТФ, большинство зарубежных финансовых институтов рассматривают его как международный корпоративный стандарт, подлежащий неукоснительному соблюдению <112>.

--------------------------------

<112> В состав Вольфсбергской группы входят представители таких финансовых институтов, как: ABN AMRO, Banco Santander Central Hispano. Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ, Barclays, Citigroup, Credit Suisse, Deutsche Bank, Goldman Sachs, HSBC, J.P. Morgan Chase, Societe Generate, UBS.

Не менее важную роль играют документы, издаваемые Базельским комитетом по банковскому надзору: Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе от 2000 г. (Вольфсбергские принципы), Положение о процедуре "Знай своего клиента" от 2001 г. и Положение о пресечении финансирования терроризма 2002 г.

Таким образом, к особенностям правовой базы регулирования финансового мониторинга следует отнести, во-первых, наличие большого массива международных правовых актов различных международных организаций, касающихся ПОД/ФТ; во-вторых, рекомендательный характер многих из них; в-третьих, сравнительно короткий срок правового регулирования финансового мониторинга как в России, так и в зарубежных государствах.

§ 4. Практика государственного контроля (надзора) в сфере

противодействия легализации (отмыванию) доходов,

полученных преступным путем, в России

Государственная политика в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма строится на следующих принципах;

а) сохранение преемственности в развитии национальной системы и эволюционного характера этого процесса;

б) повышение эффективности противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

в) обеспечение неотвратимости ответственности за правонарушения, связанные с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма;

г) учет положений международных договоров, стандартов и рекомендаций международных организаций в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, соответствующих национальным интересам и правовой системе Российской Федерации;

д) формирование и развитие нормативно-правовой базы в этой сфере с использованием положений преимущественно гражданского, банковского и валютного права;

е) информирование общественности о порядке проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, и о планируемых изменениях этого порядка в целях усиления противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

ж) единство нормативно-правовой базы, режима и методов регулирования в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Состояние нормативно-правового регулирования

в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов,

полученных преступным путем, и финансированию терроризма

Основу деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу, в том числе контрольно-надзорных мероприятий в отношении определенного законом круга хозяйствующих субъектов, составляет Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

Полномочия Росфинмониторинга в данной сфере закреплены Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2004 г. N 307.

Данные полномочия предоставлены в соответствии с п. 9 ст. 7 Федерального закона N 115-ФЗ, согласно которому контроль осуществляется соответствующими надзорными органами в соответствии с их компетенцией, а также уполномоченным органом в случае отсутствия надзорных органов в сфере деятельности отдельных организаций.

Порядок постановки организаций на учет в Росфинмониторинге установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 января 2003 г. N 28 "Об утверждении Положения о постановке на учет в Федеральную службу по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы", а также изложен в Административном регламенте исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу государственной функции по ведению учета организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, утвержденном Приказом Росфинмониторинга от 14 декабря 2007 г. N 318.

К контрольно-надзорным функциям Росфинмониторинга относится также согласование правил внутреннего контроля организаций, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы.

Обязанности по согласованию правил, в соответствии с п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 8 января 2003 г. N 6 "О порядке утверждения правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом", а также Административным регламентом исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу государственной функции по согласованию правил внутреннего контроля организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, утвержденным Приказом Росфинмониторинга от 23 мая 2008 г. N 130, возложены на территориальные органы Росфинмониторинга.

В соответствии с Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)", и Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2004 г. N 307, утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу и ее территориальными органами государственной функции по осуществлению контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства (Приказ Росфинмониторинга от 24 мая 2010 г. N 129 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу и ее территориальными органами государственной функции по осуществлению контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства").

Следует отметить, что положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", устанавливающие порядок организации и проведения проверок, при проведении контроля за соблюдением требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма не применяются (п. 3 ст. 1 указанного Федерального закона).

В настоящий момент Росфинмониторингом в соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" разрабатывается Порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности.

Поиск по сайту: