И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК

§ 1. Понятие государственных и муниципальных нужд

Объемы государственных закупок товаров (работ, услуг) в нашей стране постоянно возрастают. Так, суммарный ежегодный объем государственных и муниципальных закупок России составляет более 4 трлн. руб. <1>. Посредством государственных закупок решаются такие важные задачи, как создание и поддержание государственных материальных резервов государства, поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, обеспечение жизнедеятельности населения и др.

--------------------------------

<1> Госзаказ. 2008. N 1. С. 45.

В то же время государственные закупки являются необходимым инструментом промышленной и социальной политики государства. Они позволяют стимулировать производство конкурентоспособных товаров, оказывать поддержку отечественным производителям, в том числе малому бизнесу, организациям, инвалидам и иным лицам, нуждающимся в государственной поддержке.

Термин "государственные закупки" рассматривается в экономической и зачастую юридической литературе как обобщенное понятие, включающее поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях удовлетворения федеральных государственных нужд и государственных нужд субъектов Российской Федерации. Такое понимание государственных закупок присутствует и в международно-правовых актах - Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г. <2>.

--------------------------------

<2> СПС "КонсультантПлюс".

Объединение в едином понятии государственных закупок как поставок товаров, так и выполнения работ, оказания услуг подчеркивает их системный характер, что вызывает необходимость разработки единого механизма правового регулирования складывающихся в процессе закупок отношений.

Под государственными нуждами при этом понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации). Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.

Следует отметить, что слова "нужды" и "потребности" для отношений, связанных с размещением заказов, равнозначны, так как их семантические поля для этих целей совпадают. Так, в широко известном словаре русского языка С.И. Ожегова слово "потребность" определено как "надобность, нужда в чем-нибудь, требующая удовлетворения", а слово "нужда" в одном из его значений - "то же, что и потребность" (понятно, что здесь не рассматривается другое значение данного слова - "недостаток в необходимом, бедность"). Тем не менее в правовом регулировании законодатель предпочел использовать понятие "нужды".

Первым российским законом о государственных закупках стал Закон РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" <3>. Указанный Закон распространял свое действие только на федеральные закупки и был небольшим по объему (состоял всего из пяти статей).

--------------------------------

<3> РГ. 1992. N 148. 30 июня.

В конце 1994 г. было принято сразу несколько федеральных законов, регулирующих отношения по государственным закупкам: Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" <4>; Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" <5>; Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" <6>. Спустя год был принят также Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" <7>.

--------------------------------

<4> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3303.

<5> СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540.

<6> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3.

<7> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6.

Эти законы, будучи небольшими по содержанию, не устанавливали четкой процедуры размещения заказов, в связи с чем заложенные в них идеи не находили должной реализации на практике.

Как отмечают специалисты, до принятия Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" <8>, которым было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, никто из государственных заказчиков не занимался конкурсным размещением заказов на поставку товаров, работ, услуг <9>.

--------------------------------

<8> СЗ РФ. 1997. N 15. Ст. 1756.

<9> Становление рыночной системы государственных закупок в России. Казань, 2000. С. 60.

Принятие указанного Положения имело важное значение, поскольку им были предусмотрены процедуры размещения заказов для государственных нужд. Открытые торги (открытый конкурс) были объявлены наиболее предпочтительным способом закупок.

Спустя некоторое время после вступления в силу этого Положения был принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" <10>, который имел множество недостатков и в целом был негативно воспринят специалистами.

--------------------------------

<10> СЗ РФ. 1999. N 19. Ст. 2302.

Уже через год после принятия Закона о конкурсах 1999 г. Правительство РФ поручило Минэкономики России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием органов власти субъектов Российской Федерации подготовить проект нового Федерального закона "О закупках и поставках продукции для государственных нужд".

Результатом этой законотворческой работы явились разработка и принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <11>.

--------------------------------

<11> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

Большинство специалистов позитивно оценивают принятие Закона N 94-ФЗ <12>. Более того, многие авторы считают Закон о размещении заказов своего рода прорывом в закупочном законодательстве России <13>.

--------------------------------

<12> См.: Жук С.Е. Гражданско-правовое регулирование способов обеспечения исполнения государственного контракта: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 3; Моклаков А.А. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Комментарий к новому Закону // Право и экономика. 2005. N 11; СПС "КонсультантПлюс"; Власов В.А. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: некоторые аспекты правового регулирования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. N 3; СПС "КонсультантПлюс"; и др.

<13> См., например: Бордунова С. Об изменениях в Федеральном законе "О государственных закупках" // Право и экономика. 2009. N 1. С. 10.

Однако есть и прямо противоположная оценка Закона о размещении заказов.

По мнению В.И. Смирнова, например, с момента вступления в силу действующего Закона о размещении заказов "система общественных закупок в России стала сплошной ошибкой" <14>. "Закон N 94-ФЗ ошибочен концептуально, бьет мимо цели, а в чем-то и прямо мешает ее достижению" <15>.

--------------------------------

<14> Смирнов В.И. Парадоксы целеполагания, или Почему аукционам не место в общественных закупках // Государственные и муниципальные закупки - 2009: Сб. докладов. М., 2010. С. 179.

<15> Смирнов В.И. Ошибочные цели - ложный результат эффективности общественных закупок // Государственные и муниципальные закупки - 2008: Сб. докладов. М., 2008. С. 144.

Негативная оценка Закона N 94-ФЗ многими специалистами вызвана рядом факторов, в том числе: отношением этого Закона к аукциону как основному способу размещения заказов, наличием в Законе института начальной (максимальной) цены контракта, ограниченной возможностью применения в соответствии с Законом квалификационного критерия к участникам размещения заказов, и др.

Тем не менее стоит признать, что Закон N 94-ФЗ, пусть и имеющий ряд недостатков, в целом существенно сократил возможности нецелевого освоения соответствующих бюджетных и внебюджетных средств, поскольку серьезно повысил прозрачность системы размещения государственных (муниципальных) заказов в нашей стране.

Однако возникшие объективно проблемы в этой сфере поставили в повестку дня разработку нового комплексного закона. Дело в том, что Федеральный закон 94-ФЗ не регулирует государственные закупки, этот Закон только о размещении заказа. Он регламентирует формальную сторону процесса отбора поставщиков: содержание и сроки публикации извещения о закупке, сроки рассмотрения заявок, сроки опубликования протоколов и т.п. ФЗ N 94-ФЗ не затрагивает суть закупок государства - что и зачем закупается, никак не касается оценки результатов исполнения контракта. И это порождает всем известные проблемы с госзаказом, с которыми сталкиваются и поставщики, и заказчики.

Необходимо законодательно и методически обеспечить процедуры и требования к планированию заказа, мониторингу исполнения контрактов, приемке результатов, мониторингу и аудиту контрактов.

Новый Закон должен также обеспечить решительный поворот в борьбе с многочисленными правонарушениями в этой сфере.

§ 2. Наиболее типичные правонарушения в сфере

государственных закупок

В ст. 9 Конвенции ООН против коррупции (31 октября 2003 г.) предусматривается, что при создании системы публичных закупок должны быть предусмотрены:

- публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки;

- установление условий участия и принятия решений о заключении контрактов, правил проведения торгов;

- применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках;

- эффективная система контроля;

- меры регулирования, касающиеся персонала, например требование о декларировании заинтересованности в конкретных публичных закупках, процедуры проверки и требования к профессиональной подготовке.

Указанное направление является одним из актуальных в вопросе борьбы с коррупцией, поскольку коррупция в сфере использования государственных денежных средств негативно влияет на бюджетную деятельность государства, а также на эффективность деятельности государственного аппарата, снижая качество управления бюджетными ресурсами, допуская нарушения бюджетной дисциплины. Таким образом, возникают факторы, угрожающие стабильности и безопасности функционирования бюджетной системы, и создаются риски в сфере финансовой безопасности государства.

Предупреждение коррупции в сфере закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд является одним из важнейших направлений деятельности в системе обеспечения финансовой безопасности, поскольку государственный бюджет является наиболее уязвимым от коррупционных правонарушений элементом финансовой системы. В то же время государственные бюджетные средства являются основой функционирования государства, выполнения государством своих конституционных обязанностей, поэтому какие-либо посягательства на государственные денежные средства подрывают финансово-бюджетную устойчивость и угрожают безопасности государства.

Таким образом, коррупция в сфере использования государственных денежных средств является главным индикатором коррупции в стране, поскольку государство для своего функционирования не может наладить систему эффективного размещения заказа.

Наиболее распространенные сигнальные индикаторы коррупции в госзакупках можно представить следующим образом:

- режим наибольшего благоприятствования при подготовке (или) рассмотрении заявки конкретного участника размещения заказа;

- неоднократные победы конкретной фирмы или аффилированных фирм в торгах одного и того же заказчика в течение длительного времени;

- выполнение для заказчика разнопрофильных работ одной и той же организацией в течение длительного периода времени;

- заключение долгосрочных контрактов на поставки продукции на заведомо невыгодных для заказчика условиях;

- отсутствие штрафных или иных гражданско-правовых санкций в заключаемых контрактах и (или) неприменение их в случаях нарушения договорных обязательств поставщиком;

- большое количество искажений в экономических расчетах, приводящее к значительному завышению реальной стоимости закупаемой продукции;

- значительные корректировки стоимости закупаемой продукции на этапе исполнения контракта.

Основными способами хищений денежных средств, связанных с проведением конкурсов (тендеров), являются:

- мошенничество, выражающееся в незаконном завладении денежными средствами, направляемыми из бюджета для закупки товаров для государственных нужд, с использованием при проведении конкурсов (тендеров) подложных документов, накладных, фиктивных закупочных и иных документов, оформленных на подставных лиц путем подачи фиктивных документов для участия в конкурсе (тендере);

- мошенничество, выражающееся в получении государственных субсидий по кредиту, полученному для реализации национальных проектов путем предоставления поддельных документов;

- мошенничество путем введения своими действиями в заблуждение членов конкурсной комиссии относительно возможностей участников конкурса, создание условий, при которых победителем конкурса становится заранее определенная коммерческая структура. В результате таких действий не принимаются во внимание и отклоняются по формальным обстоятельствам заявки, содержавшие наиболее выгодные для государства условия выполнения контрактных обязательств;

- присвоение и растрата денежных средств, выделенных для государственных нужд, совершаемые путем сговора с должностным лицом государственного органа (заказчиком) с составлением фиктивных отчетных бухгалтерских документов (в том числе накладных и квитанций) о якобы приобретенной продукции.

Признаками, указывающими на наличие коррупционных схем при размещении государственных и муниципальных заказов, могут служить:

- необоснованное и частое размещение заказов у единственного поставщика;

- осуществление закупок при отсутствии реальной необходимости;

- игнорирование действующего законодательства о размещении заказов, ведомственных норм и регламентов;

- действия за рамками служебных обязанностей, присвоение чужих полномочий;

- введение дискриминационных условий в документацию о размещении заказа, техническое задание и проект государственного контракта;

- нарушение условий конфиденциальности;

- необоснованное отклонение заявок участников размещения заказа;

- максимальное использование субъективных критериев при рассмотрении и оценке поступивших заявок;

- необоснованные преференции в отношении конкретного участника размещения заказа;

- присуждение контракта заявкам с более высокими ценами;

- увеличение цены контракта на этапе его заключения или исполнения;

- наличие фактов оплаты сомнительных счетов или вообще без счета;

- проблемы на этапе исполнения контракта: низкое качество, срывы сроков.

В период действия Закона N 94-ФЗ о государственных закупках сложились следующие основные виды правонарушений <16>.

--------------------------------

<16> Сильвестрова Т. Анализ нарушений, выявляемых при проверках соблюдения Закона о госзакупках // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2010. N 9.

Поиск по сайту: