В БОРЬБЕ С ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ 1 страница

§ 1. Понятие, сущность, функции и принципы

государственного финансового контроля

В словаре С.И. Ожегова выделяются три значения финансового контроля: 1) проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора; 2) система органов контроля; 3) лица, осуществляющие контроль, т.е. контролеры <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. 23-е изд. М., 1990. С. 293.

В юридической науке также существует несколько определений финансового контроля.

Ряд авторов рассматривают финансовый контроль как составную часть государственного контроля, элемент всей системы экономического управления и планирования <2>.

--------------------------------

<2> См.: Аллахвердян Д.А. Финансы и социалистическое воспроизводство. М., 1971. С. 116.

Е.А. Ровинский, исследуя значение финансового контроля, подчеркивал, что финансовый контроль следует рассматривать в качестве "специального института государственного контроля, основной функцией которого является повседневный контроль над образованием и использованием денежных фондов в обществе. Он характеризуется тем, что имеет специфические формы и методы проверки законности действий предприятий, организаций и учреждений в процессе осуществления ими хозяйственной и финансовой деятельности, присущ всем видам контроля и основывается на принципах, общих для всех финансово-правовых институтов" <3>.

--------------------------------

<3> См.: Финансовое право. М., 1971. С. 55.

И.В. Мартьянов отмечал, что финансовый контроль обусловлен наличием товарно-денежных отношений и действием закона стоимости <4>.

--------------------------------

<4> См.: Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. Киев, 1983. С. 37.

Профессор Н.И. Химичева полагает, что основное содержание финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, заключается:

- в проверке выполнения гражданами и организациями финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления;

- в проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в их хозяйственном ведении или оперативном управлении, денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);

- в проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями и учреждениями;

- в выявлении внутренних резервов возможностей повышения рентабельности хозяйства, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств;

- в устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины <5>.

--------------------------------

<5> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. 2-е изд. М., 2007. С. 35 - 36.

В обобщенном виде теоретическое определение финансового контроля в научной литературе формулируется следующим образом: это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования <6>.

--------------------------------

<6> См.: Там же.

Финансовый контроль обычно рассматривают в двух аспектах: 1) строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов; 2) неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Оба аспекта контроля взаимосвязаны, различаются целями, методами и субъектами его осуществления <7>.

--------------------------------

<7> См.: Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учеб. пособие. М., 2004. С. 16.

Финансовый контроль охватывает комплекс тех хозяйственных отношений, от которых зависят размеры фондов денежных средств и эффективность их использования. Финансовый контроль можно определить как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов <8>.

--------------------------------

<8> Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России: Учеб. пособие для вузов. М., 2003. С. 19.

Характерными чертами финансового контроля являются:

- осуществление в сфере отношений, складывающихся при образовании, распределении и использовании денежных фондов государства и органов местного самоуправления;

- реализация посредством деятельности государственных или иных органов, наделенных законом соответствующими контрольными полномочиями;

- осуществление в целях обеспечения законности, охраны собственности правильного, эффективного и экономного использования бюджетных средств, обнаружения нарушений финансовой дисциплины, выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет <9>.

--------------------------------

<9> См.: Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002. С. 10.

В нынешних условиях, по мнению В.Ю. Фокиной, существуют факторы, ограничивающие действенность государственного финансового контроля в Российской Федерации. Основные из них заключаются в том, что в настоящее время в России:

- отсутствует четкая и полная нормативно-правовая база и собственно само определение государственного финансового контроля в бюджетном законодательстве;

- организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации;

- законодательно не определены статус органов государственного финансового контроля Российской Федерации и ее регионов, место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе;

- отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, что вызывает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности;

- органы контроля слабо взаимодействуют между собой, присутствует некоторая разобщенность в приоритетах деятельности контрольных органов;

- отсутствуют единая информационная база, единый методологический подход к процессу осуществления контроля <10>.

--------------------------------

<10> См.: Фокина В.Ю. Проблемы правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации // Юридический мир. 2006. N 5.

Организация эффективного финансового контроля над государственными бюджетными потоками настоятельно требует решения ряда взаимосвязанных задач по реформированию системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Во-первых, необходимо принятие единого федерального закона о системе общегосударственного контроля.

Во-вторых, нужно разработать механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля законодательной и исполнительной ветвей власти.

Решение указанных задач позволит перевести государственный финансовый контроль на качественно новый уровень, а создание единого поля финансового контроля будет способствовать дальнейшему развитию и повышению результативности деятельности контрольных органов <11>.

--------------------------------

<11> Там же.

Сущность контроля, в том числе финансового контроля, состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции является предупреждение и пресечение отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы. При обнаружении таких отклонений целью является приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов <12>.

--------------------------------

<12> См.: Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления // Финансовое право. 2003. N 2. С. 11.

Международный опыт показывает, что основной целью финансового контроля является такое управление общественными финансовыми средствами, которое обеспечивает прозрачность их использования и обеспечивает ответственность исполнительной власти перед обществом. Контроль при этом является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы управления, задачей которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и выявление нарушений установленных принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии, в целях принятия корректирующих мер, а в отдельных случаях - привлечения виновных к ответственности, получения компенсации за причиненный государству ущерб или проведения мероприятий по предотвращению или сокращению нарушений в будущем <13>.

--------------------------------

<13> См.: Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. М., 2004. С. 95.

Социально-экономическую сущность и функции финансового контроля, который "прошел длительный период становления и развития еще в рамках докапиталистических формаций, когда проявлялись его отдельные элементы, в первую очередь в процессе сборов налогов" наиболее обстоятельно раскрыты в трудах Е.Ю. Грачевой <14>. Финансовый контроль получил свое широкое развитие в условиях капитализма, тогда проявляются непосредственные субъекты государственного финансового контроля со стороны парламента. Финансовый контроль присутствовал и при социализме, целью которого была проверка соблюдения плановых пропорций в расширенном социалистическом воспроизводстве <15>.

--------------------------------

<14> Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль: Курс лекций. М., 2005. С. 12.

<15> См.: Там же. С. 15, 16.

Однако особенно возрастает роль финансового контроля на современном этапе развития нашей страны. Реальной угрозой экономической безопасности России стало масштабное нецелевое использование бюджетных средств, незаконный вывоз капитала за границу, противоправные действия в банковской и налоговой сферах, криминализация экономических и иных отношений <16>.

--------------------------------

<16> См.: Карандина Е.А. Федеральное казначейство в системе государственного финансового контроля Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 3.

В Бюджетном послании Президента РФ Д.А. Медведева о бюджетной политике в 2012 - 2014 гг. говорится, что задача внести поправки в Бюджетный кодекс по вопросам государственного и муниципального финансового контроля поставлена еще в 2008 г., но она до сих пор не выполнена <17>.

--------------------------------

<17> См.: Бюджетное послание Президента РФ Д.А. Медведева о бюджетной политике в 2012 - 2014 годы. URL: http://президент.рф/.

В основе любой осознанной деятельности человека лежат определенные принципы. Смысловое значение слова "принцип" в русском языке - "руководящее начало" или "основополагающая идея". Законодательство, будучи социальным явлением, создаваемым людьми с целью юридического закрепления нормативно-правовых предписаний, направленных на урегулирование общественных отношений, также основано на определенных принципах.

В юридической литературе, например, С.С. Алексеев под принципами права понимает выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его создание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни.

Принципы законодательства имеют производный характер по отношению к принципам права, так как законодательство, как известно, внешняя форма права, способ выражения его содержания. Учитывая эту диалектическую связь права и законодательства, можно сказать, что принципы права относятся и к законодательству, ибо невозможно создать право, нельзя его совершенствовать, не создав и не развивая законодательство. Вместе с тем, поскольку законодательство - внешняя оболочка права, его формирование подчинено определенным правилам и технологиям, то можно выделить собственно принципы формирования законодательства. В связи с этим можно заключить, что в понятие "принципы формирования законодательства" входят принципы права, пусть даже в несколько измененном виде, а также специфические принципы формирования законодательства как основополагающие идеи о том, как должны разрабатываться и приниматься нормативные правовые акты, какова должна быть их структура, каков должен быть в законодательстве удельный вес того или иного вида нормативного правового акта и т.д.

Применительно к законодательству субъектов РФ указанные принципы в юридической литературе принято делить на две группы: общие и специально-юридические. Общие принципы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации обусловлены его особенностями территориального характера, природно-климатическими, экологическими, демографическими условиями, проблемами национального и религиозного характера, уровнем развития экономики и т.д. Специально-юридические принципы формирования законодательства субъекта Российской Федерации определяют подходы к созданию и совершенствованию законодательства данного уровня исходя из требований конституционного законодательства, основ федерализма в России, необходимости согласования этого уровня законодательства с федеральным законодательством и т.д.

Финансовому контролю как части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований и которые закреплены в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах.

В настоящий момент в теории финансового контроля принято выделять следующие принципы:

- законность;

- независимость;

- гласность;

- объективность;

- ответственность;

- сбалансированность;

- системность <18>.

--------------------------------

<18> См.: Ильина Ю. Принципы финансового контроля // Аудит и налогообложение. 2005. N 10.

Рассматривая принципы финансового контроля в международном контексте, Е.Ю. Грачева отмечала: "Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ (Международная организация контрольных органов): независимость и объективность, компетентность и гласность" <19>.

--------------------------------

<19> См.: Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления // Финансовое право. 2003. N 2. С. 11.

ИНТОСАИ одобрила этот документ на IX Конгрессе Международной организации высших контрольных органов в 1977 г. в городе Лиме (Франция).

В ст. 1 Декларации отмечается, что "организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем".

В Декларации выделены следующие принципы контрольной работы высшего контрольного органа - законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами.

Принцип законности предполагает:

- законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, необходимое для качественной реализации возложенных на них задач, основой которого должны стать федеральный закон об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и определение в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации или уставе муниципального образования роли и места контрольно-счетных органов в бюджетном процессе;

- строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий.

Принцип объективности предполагает:

- строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих установленным процедурам проведения контроля;

- организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности;

- недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий;

- беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.

Принцип эффективности в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов.

Принцип независимости. Независимость органов финансового контроля (организационная, функциональная, финансовая) гарантируется действующим законодательством.

В ст. 5 Лимской декларации руководящих принципов контроля подчеркивается, что "высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния".

Разумеется, государственные органы не могут быть абсолютно независимы, так как они являются частью государства в целом. И независимость высшего контрольного органа проявляется в функциональной и организационной независимости, необходимой для выполнения возложенных на него задач.

Для этого учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции, а детали установлены соответствующим законом. В частности, соответствующая юридическая защита верховного суда должна быть гарантирована против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа.

Организационная, функциональная и финансовая независимость контрольно-счетных органов предполагает:

- формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций;

- наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица; избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти;

- право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов;

- свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством);

- утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов;

- политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.

Принцип гласности предусматривает:

- открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности; предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти;

- регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством);

- законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.

В Декларацию принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятую IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2002 г., кроме названных выше принципов включены еще следующие.

Принцип системности предполагает:

- единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля;

- четкое разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля;

- планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля: предварительного, текущего и последующего;

- периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений;

- четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления;

- доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.

Принцип ответственности предполагает:

- добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок;

- глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет гражданскую, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность.

Принцип профессионализма предполагает:

- необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам;

- установление для специалистов контрольно-счетных органов всех уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз;

- постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.;

- содействие руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий.

Принцип соблюдения профессиональной этики предполагает:

- соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, закрепленным в Этическом кодексе сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации (принят II Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 3 декабря 2001 г.);

- соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов в своей профессиональной деятельности принципов, содержащихся в настоящей Декларации.

Реализация принципа разграничения функций и полномочий заключается в отсутствии дублирования в деятельности органов финансового контроля. Принцип системности означает единство правовой базы, установление периодичности в проведении тех или иных финансовых контрольных мероприятий.

Информационное обеспечение финансового контроля представляет собой всю информацию, используемую при осуществлении процесса контроля, характеризующую объект контроля, его специфику (связанную, например, с отраслевыми особенностями), а также используемые при осуществлении контроля информационные технологии. К такой информации относят: планово-экономическую, отчетную, статистическую информацию, информацию о состоянии документооборота, данные бухгалтерского, а также управленческого и финансового учета и др. Большое значение для осуществления финансового контроля приобретает "качество информации", т.е. ее достоверность, своевременность, полнота и необходимость.

Основным источником информации для осуществления финансового контроля являются данные бухгалтерского учета, главная задача которого - предоставление информации внешним и внутренним пользователям бухгалтерской отчетности.

Организация эффективного финансового контроля и мониторинга, говорится в Принципах эффективного и ответственного управления общественными финансами, подготовленных Минфином РФ, предполагает:

- ежегодное проведение независимой внешней проверки (аудита) бюджетной отчетности с рассмотрением ее результатов законодательными органами власти;

- наличие и применение соответствующей системы финансовой информации в целях контроля и управления финансами;

- наличие и соблюдение нормативно установленных процедур проверки соблюдения и ответственности за нарушения бюджетного законодательства;

- наличие и соблюдение формализованных, прозрачных и устойчивых к коррупции процедур принятия решений по использованию бюджетных средств, в том числе при осуществлении бюджетных закупок;

- регулярное проведение анализа и оценки качества финансового менеджмента с поддержкой мер по его повышению;

- развитие и применение системы внутреннего финансового аудита (контроля) <20>.

--------------------------------

<20> См.: Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами. URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2006/10/pfggopf_rus.pdf.

В наиболее стройном и системном виде принципы финансового контроля разработаны Е.Ю. Грачевой. Она выделяет в финансовом контроле универсальные и прикладные принципы.

К универсальным принципам Е.Ю. Грачева относит: независимость; объективность и компетентность; гласность.

К прикладным - результативность, превентивность, презумпцию невиновности, согласованность действий контрольных органов, неподкупность субъектов контроля, обоснованность и доказанность информации в актах проверки ревизий, четкость и логичность предъявляемых контролерами требований <21>.

--------------------------------

<21> См.: Грачева Е.Ю. Финансовое право: схемы с комментариями. М., 2009.

§ 2. Виды и формы финансового контроля

Финансовый контроль многообразен, поэтому его классификацию в науке финансового права ученые проводят по различным основаниям. В монографии "Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации" (под ред. проф. д.ю.н. А.Н. Козырина) в связи с этим предлагается сначала договориться о понятиях.

В словаре Брокгауза и Эфрона можно прочитать, что "видом" следует считать понятие, подчиненное другому, более общему понятию, объем которого содержит часть объема от этого более общего (родового) понятия; "формой" называется совокупность отношений, определяющих внешнее выражение содержания объекта, закрепление объекта во времени и пространстве, а под словом "тип" подразумевается простейшая модель, выражающая определенный закон строения или образования явления.

Таким образом, типология контроля включает в себя виды и формы рассматриваемого явления. Типы контроля различаются в зависимости от того, какой признак принимается за основу классификации.

Этими признаками являются элементы системы контроля: субъект и объект контроля, способы его осуществления, время осуществления контроля <22>.

--------------------------------

<22> См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина // СПС "Гарант". 2009.

Под видом финансового контроля понимается составляющая часть финансового контроля, отражающая содержание целого.

Можно выделить различные виды финансового контроля в зависимости от основания классификации:

Поиск по сайту: