Нецелевое использование средств, выделенных из бюджета

Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) утверждены принципы формирования бюджетной системы РФ, одним из которых является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. ст. 28, 38 БК РФ).

Нецелевым использованием средств федерального бюджета является направление и использование средств федерального бюджета на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным федеральным бюджетом на соответствующий финансовый год, бюджетной росписью федерального бюджета, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (ст. 289 БК РФ).

При проверке целевого использования средств в первую очередь надо руководствоваться БК РФ (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ), Инструкцией по бюджетному учету (Приказ Минфина России от 30.12.2008 N 148н (в редакции Приказов Минфина России от 03.07.2009 N 69н и от 30.12.2009 N 152н)), указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ (Приказ Минфина России от 30.12.2009 N 150н), письмом Минфина России от 5 февраля 2010 г. N 02-05-10/383, разъясняющим порядок применения классификации операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ), и рядом других документов.

Нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде использования:

- средств на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

- средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

- на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

- средств, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

- иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством <28>.

--------------------------------

<28> См.: Маслова Т.С. Контроль за целевым использованием средств федерального бюджета // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2010. N 12. С. 4 - 12.

Нецелевое использование бюджетных средств, как результат нарушения бюджетного законодательства, имеет двоякую трактовку: судебную и органов исполнительной власти.

Согласно первой нецелевым использованием бюджетных средств является недостижение цели их выделения.

Согласно второй - нецелевое использование возникает и при нарушении процедуры использования выделенных из бюджета денежных средств <29>.

--------------------------------

<29> См.: Востриков Г.Г. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Право и экономика. 2009. N 2.

Законодательное определение нецелевого использования бюджетных средств установлено в ст. 281 БК РФ.

Арбитражная практика позволяет сформулировать точку зрения судов таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но эта деятельность сопровождалась неправомерными действиями, то, с точки зрения судов, "подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств". В этих ситуациях должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона "О бухгалтерском учете" <30>. При рассмотрении споров, связанных с использованием кредитов, выделяемых из федерального бюджета, суд указывает, что "факт зачисления бюджетных средств на расчетный счет заемщика, находящийся в другом банке" в нарушение постановления Правительства Российской Федерации о выделении соответствующего кредита, не может рассматриваться как нецелевое использование кредита. Значение согласно позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации имеет то, на что был использован кредит, полученный из бюджета (см.: Постановление ВАС РФ от 24 июля 2001 г. N 1046/01).

--------------------------------

<30> Там же.

Итак, с точки зрения судов, нецелевым использованием бюджетных средств является лишь недостижение цели, на которую они выделялись, хотя бы и сопровождавшееся неправомерными действиями. Что касается нарушений, связанных с неправомерным несоблюдением установленного порядка получения и расходования бюджетных средств, то сами по себе такие факты, по судебной трактовке, нецелевым использованием не являются.

Уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств введена Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации".

Так, согласно ст. 285.1 УК РФ нецелевое расходование бюджетных средств - расходование их должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

Таким образом, в настоящее время имеются три (включая ст. 289 БК РФ) схожих законодательно установленных определения нецелевого использования бюджетных средств.

Данные определения дают понятие целевого использования средств бюджета как их направление на указанные при выделении этих средства цели (освоение), независимо от наличия результата, а также наличия (отсутствия) неправомерных действий, сопровождающих такое использование <31>.

--------------------------------

<31> Там же.

Следующая группа нарушений бюджетного законодательства может быть в целом поименована как нарушения порядка санкционирования расходов бюджета. Нарушения порядка санкционирования расходов бюджета не выходят за рамки бюджетных правоотношений, происходят только в отношении бюджетных средств между участниками бюджетного процесса, внешние участники отсутствуют.

Еще одной особенностью нарушений порядка санкционирования расходов бюджета является то, что отсутствуют какие-либо меры административной и уголовной ответственности за нарушения порядка санкционирования расходов бюджета. Это обстоятельство вызвано прежде всего информационной природой бюджетных средств, когда невозможно определить реальный ущерб и общественную опасность в результате искажения фрагментов передаваемой информации. Кроме того, сложно определить виновное лицо при совершении того или иного нарушения, так как обязанности по совершению тех или иных транзакций, результирующих этапы процедуры санкционирования, установлены внутриведомственными регламентами.

Также особенностью нарушений порядка санкционирования расходов бюджета является их меняющееся содержание. Сегодня многие из установленных БК РФ нарушений не несут в себе какого-либо негативного содержания. В то же время по мере изменения технологий исполнения бюджета с учетом длящейся реформы бюджетного процесса можно формулировать все новые нарушения порядка санкционирования расходов бюджета. Например, БК РФ не предусмотрено нарушения за несвоевременное распределение бюджетных ассигнований, несвоевременное доведение объемов финансирования и др.

Итак, к нарушениям порядка санкционирования расходов бюджета в настоящее время можно отнести следующие: неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств (ст. 293 БК РФ); несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294 БК РФ); несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295 БК РФ); несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296 БК РФ); финансирование расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297 БК РФ); несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств (ст. 305 БК РФ); несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам (ст. 306 БК РФ).

Охарактеризуем подробнее указанные нарушения.

Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств являлось нарушением тогда, когда счета получателей бюджетных средств открывались в банках, т.е. при несоблюдении принципа единства кассы. Однако в настоящее время денежные средства на лицевом счете получателя бюджетных средств в любом случае не учитываются. До главных распорядителей бюджетных средств доводятся объемы бюджетных ассигнований, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования (см.: Порядок организации работы по доведению через территориальные органы Федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, утв. Приказом Минфина России от 10 июня 2003 г. N 50н). Транспортируются перечисленные агрегаты посредством направления казначейских уведомлений (от Федерального казначейства до главных распорядителей) и расходных расписаний (до распорядителей и получателей бюджетных средств). На лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств также учитываются объемы ассигнований, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования (Инструкция о порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утв. Приказом Минфина России от 31 декабря 2002 г. N 142н). Таким образом, каких-либо банковских операций по перечислению бюджетных средств получателю бюджетных средств не происходит.

С точки зрения наблюдателя, не посвященного в тонкости бюджетного процесса, объективная сторона описываемого нарушения заключается в бездействии некоего государственного органа, вследствие чего получатель бюджетных средств не получает предусмотренных для него в бюджете средств.

Однако здесь содержится неточность. Дело в том, что доведение бюджетных ассигнований осуществляется Федеральным казначейством, но лишь в случае предоставления соответствующего расходного расписания, содержащего необходимую информацию, распорядителем бюджетных средств. В случае если распорядитель бюджетных средств предоставил расходное расписание на сумму меньшую, чем было им же ранее при составлении росписи предусмотрено, либо с опозданием, ответственности он не несет.

Статья 293 БК РФ содержит также меру воздействия в виде выплаты компенсации получателю бюджетных средств в размере недофинансирования.

Такая мера не отнесена к мерам принуждения. Выплата компенсаций в размере недофинансирования получателям бюджетных средств может быть произведена только из бюджета. Однако бюджет и сводная бюджетная роспись к началу бюджетного периода должны быть утверждены, и непредусмотренные выплаты влекут дисбаланс доходов и расходов утвержденного бюджета, т.е. являются еще одним нарушением бюджетного законодательства (нарушением закона о бюджете).

В случае если средств, полученных бюджетным учреждением в текущем бюджетном периоде, оказалось недостаточно для решения уставных задач, всегда есть возможность и обязанность у данного бюджетного учреждения и его вышестоящего распорядителя запланировать необходимую сумму на следующий год.

Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств тождественно несвоевременному доведению уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств. Бюджетные средства на лицевом счете получателя бюджетных средств, как показано выше, представляют собой только информацию.

Несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, в качестве нарушения может произойти в момент утверждения сводной бюджетной росписи либо изменений и дополнений в нее.

Бюджетная роспись по определению должна соответствовать расходам бюджета и представляет собой документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств в соответствии с бюджетной классификацией (ст. ст. 6, 217 БК РФ). Суммарные показатели бюджетной росписи соответствуют параметрам, утвержденным бюджетом. В то же время информация, отраженная в сводной бюджетной росписи, может отличаться от утвержденных соответствующим законом (решением) о бюджете показателей в результате реализации процедур изменения бюджетных ассигнований (ст. 228 БК РФ), которые затем сопровождаются изменениями в сводной бюджетной росписи. Внесение подобных изменений в большинстве случаев не сопровождается внесением изменений в закон (решение) о бюджете, утвержденный представительным органом власти. Таким образом, применение ответственности за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, может парализовать бюджетный процесс на стадии исполнения бюджета, сделав невозможным реализацию прав, предоставленных участникам бюджетного процесса (ст. ст. 228 - 230, 232, 234 БК РФ).

Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов в условиях единства кассы, когда средства бюджета находятся на едином счете, является возможным в пределах общего остатка на едином счете бюджета. Такое нарушение всегда является умышленным действием, ибо программные продукты, применяемые при исполнении бюджетов, не позволяют осуществить запрещенные операции. Такое правонарушение влечет за собой искаженное исполнение утвержденной сводной бюджетной росписи и, как следствие, дисбаланс доходов и расходов при исполнении бюджета. Это может произойти лишь в том случае, если до завершения бюджетного года соответствующие лимиты бюджетных обязательств не будут скорректированы, что всегда и происходит.

Концепция реформирования бюджетного процесса предусматривает повышение ответственности распорядителей бюджетных средств посредством наделения их полномочиями свободного перераспределения лимитов внутри общего объема выделенных ассигнований. Это позволяет говорить о временном характере нарушения по финансированию расходов сверх лимитов.

Не следует также забывать, что в том случае, когда предварительный и текущий контроль в ходе исполнения бюджета осуществляется Федеральным казначейством, совершение операции по расходованию (финансированию) бюджетных средств сверх утвержденных лимитов невозможно без участия одновременно должностных лиц учреждений - получателей средств соответствующего бюджета и территориального органа Федерального казначейства. До получателя бюджетных средств в соответствии со ст. 223 БК РФ в обязательном порядке доводятся лимиты бюджетных обязательств.

Получателем средств на основании доведенных лимитов самостоятельно составляются платежные документы на перечисление бюджетных средств, которые предъявляются в Федеральное казначейство. Статьей 226 БК РФ обязанности по подтверждению денежных обязательств возложены на орган, исполняющий бюджет.

Подтверждение денежных обязательств заключается в проверке соответствия составленных получателем бюджетных средств платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, доведенным лимитам бюджетных обязательств. В случае несоответствия принятых денежных обязательств доведенным лимитам орган, исполняющий бюджет, наделен правом и обязанностью отказа в подтверждении принятых получателем денежных обязательств.

Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств возможно только в том случае, если счет получателей бюджетных средств находится в банке. Такого при соблюдении принципа единства кассы быть не должно, в связи с чем упомянутого нарушения в условиях единого счета бюджета не существует.

Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам может происходить между подтверждением денежных обязательств получателя бюджетных средств и перечислением с единого счета бюджета денежных средств. Как правило, это происходит одномоментно. Здесь охраняются интересы скорее не бюджета (публично-территориального образования), а контрагента по соответствующему обязательству. До тех пор пока средства находятся на едином счете бюджета, их нецелевое использование исключено. По действующей технологии временной разрыв между подтверждением денежных обязательств и их перечислением более суток возможен, только если отсутствует электронный канал связи между территориальным органом Федерального казначейства и учреждением Банка России или иной уполномоченной кредитной организацией.

Анализ составов нарушений порядка санкционирования расходов бюджета показывает, что они в силу постоянного обновления технологий носят временный характер, зачастую охраняя уже не существующие правоотношения <32>.

--------------------------------

<32> Там же.

Конкретные формы нецелевого использования бюджетных ресурсов и связанных с ними злоупотреблений могут быть объединены в несколько групп.

Поиск по сайту: