В БОРЬБЕ С ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ 4 страница

В настоящее время в муниципальных образованиях, количество которых составляет почти 24 тыс. и в которые поступает практически 20% средств консолидированного бюджета, единая система финансового контроля фактически отсутствует. В части ст. 38 Закона N 131-ФЗ контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Кроме того, контрольный орган муниципального образования Федеральным законом N 131-ФЗ не отнесен к числу обязательных органов местного самоуправления, которые должны создаваться в каждом муниципальном образовании. Концепция комментируемого Закона основывается на ином подходе, согласно которому контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля. Исключение возможности его создания в муниципальном образовании нормами Закона не предусматривается.

Законом N 6-ФЗ предусматривается формирование контрольно-счетного органа исключительно представительным органом муниципального образования.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования.

Очень важным пунктом является положение о том, что контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно, обладают правами юридического лица.

Независимость является концепцией, которую сравнительно просто определить. В законодательных актах и положениях независимость ведомства обычно означает, что оно не принимает указаний от органов государственного управления. Подотчетность - более расплывчатое понятие, которое не так просто определить. Такая нечеткость препятствует включению конкретных рабочих механизмов подотчетности в правовые основы, регламентирующие деятельность органов финансового контроля.

Для решения проблемы подотчетности и ее взаимосвязи с независимостью требуется прояснить несколько принципов:

- независимость ведомства никогда не бывает абсолютной. Исполнительная ветвь власти, которая в условиях демократии подотчетна избирателям, делегирует полномочия ведомству. Поэтому ведомство должно отчитываться о своей деятельности и при необходимости принимать меры по исправлению имеющих место недостатков;

- подотчетность не является синонимом контроля. Она предусматривает формирование системы взаимодополняющих и пересекающихся механизмов надзора и инструментов контроля, при которых никто фактически не контролирует независимое ведомство, и при этом ведомство остается "под контролем";

- подотчетность и независимость дополняют друг друга. Подотчетность укрепляет независимость ведомства, придавая его действиям легитимность. Ведомство формирует свою репутацию, разъясняя обществу, как оно выполняет свой мандат, а также предоставляя общественности возможность высказать мнение о проводимых ведомством мерах. Орган финансового контроля с надежной репутацией с большей вероятностью будет пользоваться доверием общества, и в спорных случаях его позиция будет приниматься на веру. Кроме того, надежная репутация также усиливает независимость ведомства.

Механизмы подотчетности делятся на несколько категорий. Действенный набор механизмов должен включать сбалансированное сочетание мер из различных таких категорий;

- предварительной подотчетностью называется представление отчетности до начала действий ведомства (например, в рамках консультаций с заинтересованными сторонами по вопросам политики в области надзора и регулирования);

- фактической подотчетностью называется отчетность после принятия мер (например, в форме годовых отчетов);

- разъяснительная подотчетность требует указывать причины принятых мер и объяснять эти меры;

- корректирующей подотчетностью называется обязательство рассматривать и удовлетворять жалобы, принимая меры по исправлению недостатков политики или нормотворчества;

- процедурная подотчетность касается требований в отношении обязательных для исполнения процессуальных норм;

- материально-правовая или функциональная подотчетность призвана обеспечить обоснованность мер регулирования и надзора с точки зрения целей ведомства <49>.

--------------------------------

<49> См.: Хюпкес Е., Квинтссин М., Тейлор М.У. Механизмы подотчетности органов регулирования финансового сектора // Вопросы экономики. 2006. N 39.

Парламентские органы оказывают влияние на надзорную деятельность посредством своих законодательных полномочий, т.е. они отвечают за создание правовых основ, в рамках которых действуют КСО. Подотчетность КСО законодательной власти имеет три цели: обеспечить адекватность мандата ОРН, установить, насколько действенно осуществляются полномочия, делегированные органам финансового регулирования, и достаточно ли их для достижения намеченных целей, а также обеспечить канал обмена информацией на случай, если возникнет необходимость внести поправки в законодательство. Законодательные органы не должны непосредственно воздействовать на КСО или давать конкретные указания о том, каким образом КСО должны осуществлять свою надзорную деятельность.

Согласно рекомендациям МВФ КСО следует отчитываться перед парламентскими комитетами, а не перед полным составом парламента. Комитеты обычно имеют более высокую квалификацию по конкретным вопросам и больше возможностей для независимых действий.

Парламенту должно быть разрешено делать специальные запросы.

Законодательной власти не следует разрешать переуступать свою надзорную функцию исполнительной власти.

Парламентским представителям не следует разрешать участие в советах или комитетах, наделенных операционными или политическими функциями. Хотя иметь парламентского представителя в совете ОРН может быть и полезно, существует опасность несоблюдения этим представителем границы между подотчетностью и контролем, если он входит в состав директивных органов, которые также имеют дело с конфиденциальной информацией <50>.

--------------------------------

<50> См.: Там же. С. 10.

Согласно Закону N 6-ФЗ деятельность контрольно-счетных органов не может быть приостановлена в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица.

В соответствии со ст. 52 ГК юридическое лицо действует на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.

Учредительный договор юридического лица заключается, а устав утверждается его учредителями (участниками).

В учредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. В учредительных документах некоммерческих организаций и унитарных предприятий, а в предусмотренных законом случаях и других коммерческих организаций должны быть определены предмет и цели деятельности юридического лица. Предмет и определенные цели деятельности коммерческой организации могут быть предусмотрены учредительными документами и в случаях, когда по закону это не является обязательным.

Какое место занимают КСО субъектов в системе юридических лиц, видно из следующей схемы <51> (рис. 44).

--------------------------------

<51> URL: http://allstude.ru/Ekonomika/Hozyaiystvennaya_organizaciya.html.

┌──────────────────────────────────┐

│ Организации (юридические лица) │

└────┬────────────────────────┬────┘

│ │

\/ \/

┌───────────────────────────────────┐ ┌───────────────────────────────┐

│ Коммерческие │ │ Некоммерческие │

└────────────────┬──────────────────┘ └──────────────────────────┬────┘

┌──┴───────────────────┬───────────────────┐ │

┌─────────────┴────────────┐┌────────┴───────┐┌──────────┴──────────┐ │

│Хозяйственные товарищества││Производственные││ Государственные │ │

│ и общества ││ кооперативы ││ и муниципальные │ │

│ ││ ││унитарные предприятия│ │

└─────────────┬────────────┘└───────────────┬┘└┬────────────────────┘ │

│ │ │ │

┌─────────────┴────────────────────────────┐│ │┌─────────────────────┴────┐

│Полное товарищество ││ ││Потребительский кооператив│

│Товарищество на вере ││ ││Общественные и религиозные│

│Общество с ограниченной ответственностью ││ ││организации (движения) │

│Общество с дополнительной ответственностью││ ││Фонды │

│Акционерное общество ││ ││Учреждения │

│Дочерние и зависимые общества ││ ││ │

└──────────────────────────┬───────────────┘│ │└─────────┬────────────────┘

┌─────────┴────────────────┴──┴──────────┴───────┐

│Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы)│

└────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 44

Из этой схемы следует, что КСО субъектов РФ выступают в форме "учреждения".

Наделение КСО субъектов РФ правами и обязанностями юридического лица означает, что при участии в гражданском обороте к ним применимы нормы ГК РФ и других законов, определяющих участие юридических лиц.

Как юридическое лицо КСО должно быть зарегистрировано. В соответствии с Законом о регистрации юридических лиц (ЮЛ):

1) государственную регистрацию ЮЛ (и коммерческих, и некоммерческих организаций) осуществляет федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный Правительством РФ. Таким органом является ФНС (а также территориальные налоговые органы). За государственную регистрацию уплачивается государственная пошлина (в соответствии с нормами главы 25.3 НК, а ранее - со ст. ст. 4 - 6 Закона о госпошлине). Государственная регистрация ЮЛ представляет собой акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в Единый государственный реестр сведений о создании (реорганизации, ликвидации) ЮЛ. Ведение этого реестра осуществляется регистрирующим органом (ст. ст. 1 - 4);

в государственном реестре содержатся следующие сведения и документы о ЮЛ:

а) полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименования, в том числе фирменное наименование, для коммерческих организаций на русском языке. В случае если в учредительных документах ЮЛ его наименование указано на одном из языков народов Российской Федерации и (или) на иностранном языке, в государственном реестре указывается также наименование ЮЛ на этих языках;

б) организационно-правовая форма;

в) адрес (место нахождения) постоянно действующего исполнительного органа ЮЛ (в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа ЮЛ, иного органа или лица, имеющих право действовать от имени ЮЛ без доверенности), по которому осуществляется связь с ЮЛ;

г) способ образования ЮЛ (создание или реорганизация);

д) сведения об учредителях ЮЛ;

е) копии учредительных документов ЮЛ;

ж) сведения о правопреемстве - для ЮЛ, созданных в результате реорганизации иных ЮЛ, для ЮЛ, в учредительные документы которых вносятся изменения в связи с реорганизацией, а также для ЮЛ, прекративших свою деятельность в результате реорганизации;

з) дата регистрации изменений, внесенных в учредительные документы ЮЛ, или в случаях, установленных законом, дата получения регистрирующим органом уведомления об изменениях, внесенных в учредительные документы;

и) способ прекращения деятельности ЮЛ (путем реорганизации или путем ликвидации);

к) размер указанного в учредительных документах коммерческой организации уставного капитала (складочного капитала, уставного фонда, паевого фонда);

л) Ф.И.О. и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени ЮЛ, а также паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством Российской Федерации, и идентификационный номер налогоплательщика при его наличии;

м) сведения о лицензиях, полученных ЮЛ (п. 1 ст. 5).

Государственная регистрация ЮЛ осуществляется в срок не более чем 5 рабочих дней со дня представления соответствующих документов в орган государственной регистрации. Она осуществляется по месту нахождения указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего исполнительного органа, в случае отсутствия такого исполнительного органа - по месту нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имени ЮЛ без доверенности (ст. 8). При этом установлено, что в орган государственной регистрации необходимо представить:

а) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной Правительством РФ. В заявлении подтверждается, что представленные учредительные документы соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям к учредительным документам ЮЛ данной организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах, иных представленных для государственной регистрации документах, заявлении о государственной регистрации, достоверны, что при создании ЮЛ соблюден установленный для ЮЛ данной организационно-правовой формы порядок их учреждения, в том числе оплаты уставного капитала (уставного фонда, складочного капитала, паевого фонда) на момент государственной регистрации, и в установленных законом случаях согласованы с соответствующими госорганами и (или) органами местного самоуправления вопросы создания ЮЛ;

б) решение о создании ЮЛ в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) учредительные документы ЮЛ (подлинники или нотариально удостоверенные копии);

г) выписку из реестра иностранных ЮЛ соответствующей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса иностранного ЮЛ учредителя;

д) документ об уплате государственной пошлины (ст. 14);

4) указанные документы в орган государственной регистрации представляют уполномоченные лица.

В качестве последних (далее - заявители) могут выступать следующие физические лица:

- руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого ЮЛ или иное лицо, имеющие право без доверенности действовать от имени этого ЮЛ;

- учредитель (учредители) ЮЛ при его создании;

- руководитель ЮЛ, выступающего учредителем регистрируемого ЮЛ;

- конкурсный управляющий или руководитель ликвидационной комиссии (ликвидатор) при ликвидации ЮЛ;

- иное лицо, действующее на основании доверенности или иного полномочия, предусмотренного федеральным законом, или актом специально уполномоченного на то госоргана или органа местного самоуправления.

Заявитель удостоверяет своей подписью заявление, представляемое в регистрирующий орган, и указывает свои паспортные данные или в соответствии с законодательством Российской Федерации данные иного удостоверяющего личность документа и идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии).

Подпись заявителя на указанном заявлении должна быть нотариально удостоверена.

Датой представления документов при осуществлении государственной регистрации является день их получения регистрирующим органом.

Заявителю выдается расписка в получении документов с указанием перечня и даты их получения регистрирующим органом. Расписка должна быть выдана в день получения документов регистрирующим органом.

При поступлении в регистрирующий орган документов, направленных по почте, расписка высылается в течение рабочего дня, следующего за днем получения документов регистрирующим органом, по указанному заявителем почтовому адресу с уведомлением о вручении.

Регистрирующий орган обеспечивает учет и хранение всех представленных при государственной регистрации документов.

Регистрирующий орган не вправе требовать представление других документов, кроме документов, установленных настоящим Законом.

Нотариальное удостоверение документов, представляемых при государственной регистрации, необходимо только в случаях, предусмотренных федеральными законами (ст. 9);

5) решение о государственной регистрации ЮЛ, принятое регистрирующим органом, является основанием для внесения соответствующей записи в государственный реестр.

Моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в государственный реестр.

5. Частью 9 ст. 3 комментируемого Закона установлена обязательность наличия у контрольно-счетного органа муниципального образования гербовой печати и бланка с изображением герба муниципального образования. Однако в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ муниципальное образование вправе, а не обязано иметь герб как официальный символ.

Нормами комментируемой статьи Закона представительным органам отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, предоставлено право заключать соглашения с контрольно-счетными органами муниципальных районов о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. В то же время в данных нормах Закона не уточняется, какие полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля может передавать представительный орган поселения: собственные полномочия или полномочия контрольно-счетного органа поселения. Кроме того, указанные соглашения целесообразно заключать не с контрольно-счетными органами муниципальных районов, а с представительными органами муниципальных районов.

В ст. 1 ФЗ от 10 февраля 2011 года "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" подчеркивается, что установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований позволяет заложить правовую основу для объединения усилий всех органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию единой системы всеобъемлющего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Создание такой системы позволит в полном соответствии с принципом бюджетного федерализма, закрепленным Конституцией Российской Федерации, охватить внешним и внутренним контролем управление всеми государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами, что, в свою очередь, будет способствовать укреплению государственности, социально-экономическому развитию общества и обеспечению достойного уровня жизни граждан России.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического правового общества, поскольку обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.

Разработка такого закона - важный шаг в создании общей правовой базы функционирования государственных органов субъектов РФ.

Как известно, внешний государственный и муниципальный финансовый контроль реализуется контрольно-счетными органами, создаваемыми законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления.

В соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" государственный финансовый контроль включает в себя контроль за:

- исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- организацией денежного обращения;

- использованием кредитных ресурсов;

- состоянием государственного внутреннего и внешнего долга;

- состоянием государственных резервов;

- предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства.

В Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г., отмечается, что деятельность контрольно-счетных органов должна быть созидательной, т.е. приносящей реальный вклад в улучшение социально-экономического положения общества, и оцениваться по таким важнейшим критериям, как результативность, действенность, экономичность и эффективность.

Результативность, говорится в Декларации, предполагает не только предупреждение, выявление, пресечение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, но и устранение порождающих их причин и условий, аудит эффективности системы управления государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами и выработку предложений по ее совершенствованию.

Действенность выражается в совокупности мер, принятых органами власти и подконтрольными организациями по результатам контрольно-ревизионных, экспертно-аналитических и других мероприятий, осуществляемых контрольно-счетными органами.

Экономичность означает, что контрольно-счетные органы должны служить примером целевого и экономичного использования бюджетных средств, выделяемых на их деятельность. Контрольно-счетные органы должны добиваться высокой результативности и действенности своей работы при минимальных затратах сил и средств. Вместе с тем экономичность должна сочетаться с необходимым уровнем материально-технического и информационного обеспечения контрольно-счетных органов и не наносить ущерб полноте и объективности их деятельности.

Эффективность в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов <52>.

--------------------------------

<52> См.: Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принята IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/declar-princip-deyatelnosti-tree_files-fl-323.pdf.

В настоящее время в деятельности большинства зарубежных органов государственного финансового контроля используется две разновидности контроля исполнения государственного бюджета - финансовый аудит и аудит эффективности, проведение которых осуществляется на основании норм соответствующих законодательных актов.

В рамках финансового аудита проводятся проверки законности и целевого расходования бюджетных средств, а аудита эффективности - проверки деятельности органов государственной власти и других получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.

Контрольно-счетные органы Российской Федерации в своей деятельности по контролю исполнения бюджетов также проводят проверки законности и целевого расходования бюджетных средств в соответствии с существующими нормами законодательства, хотя при этом термин "финансовый аудит" в этих нормах не используется. Что же касается аудита эффективности, то эта разновидность контроля исполнения бюджета до сих пор не нашла своего отражения ни в законодательстве, ни в деятельности контрольно-счетных органов России в тех формах и содержании, которые должны иметь реальные проверки эффективности использования государственных средств, соответствующие мировому опыту.

Для того чтобы контрольно-счетные органы могли осуществлять аудит эффективности, необходимо, прежде всего, наличие соответствующей правовой основы. В Ревизионных стандартах (42 и 43) Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) подчеркивается, что орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств.

В большинстве правовых актов о контрольно-счетных органах содержатся в различном виде нормы по осуществлению ими контроля эффективности использования государственных средств.

Имеются существенные различия между правовыми актами в отношении определения предмета контроля эффективности, осуществляемого контрольно-счетными органами. Можно выделить 18 вариантов определения предмета, каждый из которых отличается количеством сфер контроля эффективности использования государственных средств (от одной до пяти) и их различным сочетанием <53>.

Поиск по сайту: