В БОРЬБЕ С ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ 2 страница

1) по субъектам, осуществляющим контроль:

а) государственный (на уровне Российской Федерации и ее субъектов):

- надведомственный, или внешний (осуществляется органами государственной власти, не входящими в структуру контролируемого субъекта);

- парламентско-бюджетный (осуществляется законодательными (представительными) органами власти);

- внутриведомственный, или внутренний (осуществляется структурным подразделением контролируемого субъекта);

- внутренний (внутренний финансовый аудит) (осуществляется органами исполнительной власти);

б) муниципальный (осуществляется органами местного самоуправления):

- внутренний (внутренний финансовый аудит) (осуществляется органами местной администрации);

в) общественный (осуществляется гражданами или их объединениями, общественными организациями);

г) аудиторский (осуществляется специализированными негосударственными организациями);

2) по содержанию (по объекту контроля):

а) бюджетный (контроль за формированием доходов и осуществлением расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществлением государственных и муниципальных заимствований, представлением государственных и муниципальных кредитов, использованием государственного имущества);

б) налоговый (контроль за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах);

в) валютный (контроль за соблюдением валютных ограничений);

г) таможенный (контроль за соблюдением декларантами, перевозчиками, таможенными брокерами таможенного законодательства в части уплаты таможенных платежей);

д) банковский (контроль за соблюдением кредитными организациями законодательства Российской Федерации и нормативных актов Центрального банка Российской Федерации);

е) страховой надзор <23>.

--------------------------------

<23> См.: Там же.

Лимская декларация выделяет такие виды контроля, как предварительный контроль и контроль по факту, внутренний и внешний контроль, а также формальный контроль и контроль исполнения.

Предварительный контроль представляет собой проверку административных и финансовых документов, проводимую до получения информации об имевших место нарушениях. Контроль по факту - это проверка, проводимая после получения информации о факте допущенного нарушения.

Эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными денежными и материальными средствами. Он может быть проведен высшим контрольным органом или другими контрольными организациями.

Предварительная проверка, проводимая высшим контрольным органом, имеет то преимущество, что позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли. Однако ее недостатками является перегрузка в работе высшего контрольного органа и неопределенность в отношении ответственности перед законом. Проверка по факту, проведенная высшим контрольным органом, приводит к привлечению виновных к ответственности, компенсации причиненного ущерба, предотвращению нарушений в будущем.

Проводит ли высший контрольный орган предварительную проверку или нет, зависит от законодательства, условий и требований к органам контроля в отдельной стране. Проведение же ревизий по факту является прямой обязанностью высшего контрольного органа, независимо от того, занимается он предварительной ревизией или нет.

Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган является внешним ревизионным органом.

Внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независима внутри соответствующей организационной структуры.

В качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать шаги, не ущемляя право высшего контрольного органа, проводить всеохватывающую проверку, с тем чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой.

Традиционной задачей высшего контрольного органа является проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов.

В дополнение к этому виду контроля, важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы.

Н.И. Химичева в зависимости от субъекта, осуществляющего финансовый контроль, подразделяла его на следующие виды:

а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления;

б) Президента или аппарата Президента Российской Федерации;

в) исполнительных органов власти общей компетенции;

г) финансово-кредитных органов;

д) ведомственный и внутрихозяйственный;

е) общественный;

ж) аудиторский <24>.

--------------------------------

<24> Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1995. С. 87; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд. М.: Юристъ, 1999. С. 114.

По субъекту осуществления финансового контроля его подразделяют и на такие виды, как:

- государственный;

- негосударственный <25>.

--------------------------------

<25> См.: Грачева Е.Ю. Указ. соч. С. 117.

В свою очередь, названные виды финансового контроля подразделяются на подвиды.

Так, государственный финансовый контроль можно подразделить на общегосударственный, ведомственный и внутрихозяйственный.

Негосударственный финансовый контроль подразделяется на местный финансовый контроль, внутрисистемный, аудиторский (независимый), общественный.

Общегосударственный финансовый контроль осуществляется Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации, который в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является представительным и законодательным органом. Данный вид контроля осуществляет Президент Российской Федерации. Проводят общегосударственный финансовый контроль и законодательные органы субъектов РФ. Функции по осуществлению общегосударственного финансового контроля в соответствии с законодательством возложены также на исполнительную власть Российской Федерации - Правительство РФ, правительства и администрации субъектов Российской Федерации <26>.

--------------------------------

<26> Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009. С. 110.

В законодательстве предусмотрено и создание специальных субъектов общегосударственного финансового контроля, для которых финансовый контроль является основным видом их деятельности. К ним относятся Счетная палата РФ, Центральный банк РФ (Банк России), Министерство финансов РФ, а также созданные в 2004 г. федеральные службы: Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу.

Субъектами общегосударственного финансового контроля являются и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ.

Рассмотрим теперь более подробно существующие в нашей стране государственные контрольные органы, их роль и полномочия.

В первую очередь отметим такой орган, как Контрольное управление Президента РФ, действующее на основании соответствующего Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729.

Основными задачами Управления являются:

- контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации;

- контроль за реализацией общенациональных проектов;

- контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

- контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации;

- информирование Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Основными функциями Управления являются:

- организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю;

- рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента Российской Федерации и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений;

- осуществление контроля деятельности самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации или Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

- осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации контроля за исполнением сметы Администрации Президента Российской Федерации;

- осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации координации деятельности по вопросам контроля полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, а также осуществление методического руководства этой деятельностью;

- участие в предупреждении и устранении выявленных нарушений;

- участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

- изучение опыта работы контролирующих органов зарубежных стран.

Управление для осуществления своих задач и функций имеет право:

- создавать комиссии с привлечением в установленном порядке работников аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов;

- направлять работников Управления на заседания Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- вносить в установленном порядке предложения Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей;

- вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации;

- направлять в органы прокуратуры Российской Федерации, следственные органы Следственного комитета Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях;

- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц;

- пользоваться банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;

- привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

В соответствии с гл. 26 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля на федеральном уровне обладают законодательные органы РФ, осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль в финансово-бюджетной сфере (ст. 265 БК РФ). Важно, что эти органы вправе создавать собственный контрольный орган, которым сейчас является Счетная палата РФ. Государственный финансовый контроль осуществляется также федеральными органами исполнительной власти (ст. 266 БК РФ), среди которых выделены Федеральное казначейство и ФС ФБН (ст. ст. 267, 268 БК РФ), а также главные распорядители бюджетных средств (ст. 269 БК РФ).

Однако финансовый контроль реализуется не только в бюджетной сфере. Необходимо отметить существование налогового и валютного контроля, а также банковского надзора. Исходя из этого, можно назвать более широкий круг контрольных органов, чем перечисленный в БК РФ. На федеральном уровне финансово-контрольные мероприятия проводятся соответствующими комитетами палат Федерального Собрания РФ, Счетной палатой РФ, Правительством РФ, рядом федеральных органов исполнительной власти, а также Центральным банком РФ (который не обладает статусом органа государственной власти и осуществляет валютный контроль и банковский надзор). Остановимся подробнее на рассмотрении правового статуса некоторых органов, осуществляющих финансово-бюджетный контроль.

Счетная палата РФ является конституционным органом государственного финансового контроля. Ее правовой статус и полномочия регулируются Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате РФ". Задачи Счетной палаты сводятся в основном к деятельности по финансово-бюджетному контролю. Ее контрольные полномочия распространяются как на органы государственной власти, так и на банковскую систему и субъекты хозяйственной деятельности в ряде случаев, установленных законом <27>.

--------------------------------

<27> См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина // СПС "Гарант". 2009; Научно-практический комментарий "Система органов государственного финансового контроля: полномочия, основные направления деятельности и вопросы их координации" / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2007.

Отметим, что именно Счетную палату РФ многие специалисты считают высшим органом государственного внешнего финансового контроля в государстве. Это обусловлено тем, что она обладает конституционным статусом, не входит ни в одну из ветвей государственной власти и, будучи подотчетной Федеральному Собранию РФ, не подчиняется ему и обладает достаточными гарантиями независимости. Председатель Счетной палаты С.В. Степашин аргументирует необходимость закрепления ее статуса как высшего органа финансового контроля в Российской Федерации тем, что именно Счетная палата является реально независимой в системе органов государственной власти <28>. В свою очередь, профессор В.Г. Пансков считает, что, принимая во внимание положения Лимской декларации, необходимо придать особый статус деятельности Счетной палаты РФ как высшему органу государственного финансового контроля. Ее функции и сфера деятельности должны концептуально отличаться от задач других органов финансового контроля, Счетная палата должна действовать от имени и в интересах всего общества <29>.

--------------------------------

<28> См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина // СПС "Гарант". 2009.

<29> Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. 2002. N 5. С. 60.

Однако вопрос придания какому-либо органу статуса высшего контрольного органа в государстве до сих пор не решен. Более того, как уже было отмечено выше, не существует нормативно закрепленных основ взаимодействия органов государственного финансового контроля. Наряду со Счетной палатой РФ и представительными органами государственной власти в лице соответствующих комитетов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ функционирует ряд органов исполнительной власти, также осуществляющих внешний финансовый контроль.

Правительство РФ как высший орган исполнительной власти наделено функциями по проведению единой финансовой политики, по контролю за деятельностью иных федеральных органов исполнительной власти, что позволяет говорить о наличии у Правительства РФ полномочий, связанных с осуществлением финансового контроля.

Особую роль в современной системе органов исполнительной власти играют федеральные службы, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Отметим, что функциями по контролю в различных сферах, связанных с публичными финансами, наделены федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ. Так, финансовый контроль в сфере своевременной уплаты налогов осуществляет Федеральная налоговая служба, она выполняет функции по налоговому контролю. Контроль за соблюдением страхового законодательства возложен на Банк России. Финансовый контроль в рамках бюджетной системы Российской Федерации осуществляют ФС ФБН и Федеральное казначейство. Положение о Федеральном казначействе было утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703.

Очевидно, что наличие такого количества различных органов, выполняющих сходные задачи, не позволяет обеспечить надлежащий уровень финансового контроля в стране. Нельзя говорить об их функциональной независимости, а организационная независимость заменяется отсутствием какой-либо структуры внутри системы органов финансового контроля.

Представляется важным, чтобы дальнейшее совершенствование финансового контроля в стране происходило на основе четко определенных принципов, в частности тех, которые закреплены в Лимской декларации. В свою очередь, С.А. Андрюшин и А.З. Дадашев предлагают построить систему органов государственного финансового контроля, используя методы, обладающие действенностью с позиций преемственности, альтернативности и системности <30>. Таким образом, необходимо учитывать исторический и зарубежный опыт, а также использовать организационно-функциональный подход к структуре финансового контроля.

--------------------------------

<30> См.: Андрюшин С.А., Дадашев А.З. Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля // Финансы. 2002. N 4. С. 61.

Для более детального исследования института финансового контроля в субъектах Российской Федерации И.Б. Лагутин предлагает выделить из системы общегосударственного финансового контроля отдельное его направление - региональный финансовый контроль <31>. Это позволит понять особенности организации и правового регулирования органов внешнего финансового контроля в регионах и на местном уровне путем использования сравнительного метода исследования и аналогии со Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными палатами других субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<31> См.: Лагутин И.Б. Понятие регионального финансового контроля // Финансовое право. 2009. N 7.

Появление понятия "региональный финансовый контроль" вызвано наличием существенных особенностей в организации и правовом регулировании осуществления внешнего финансового контроля на уровне субъектов РФ и муниципальных образований по отношению к Счетной палате Российской Федерации.

Для того чтобы ввести понятие "региональный финансовый контроль" в научный оборот, необходимо:

а) определить его сущность и содержание;

б) обосновать необходимость его появления;

в) увидеть предполагаемые результаты введения в научный оборот такого понятия <32>.

--------------------------------

<32> Там же.

Более того, определение нового термина неизбежно повлечет за собой установление четких границ его применения.

Как известно, каждая наука, в том числе и юридическая, имеет свою систему категорий, понятий и терминов. Для любой науки используемые понятия являются неравноценными по своей значимости, по степени важности влияния на нее, следовательно, по своей роли в познании процессов, происходящих в данной науке. Исходя из этого, можно сказать, что одни юридические понятия могут быть признаны категориями, а другие - нет.

В нашей стране в целях качественного улучшения правового регулирования финансовых отношений особое значение приобретает теоретическая разработка всех базисных и специализированных категорий науки финансового права, одной из таких категорий является финансовый контроль.

Финансовый контроль является одной из ключевых специализированных категорий финансового права. По мнению И.Б. Лагутина, финансовый контроль - это комплексный институт финансового права, а также важное специальное понятие, включающее в себя такие элементы, как государственный и муниципальный финансовый контроль, государственный аудит, налоговый контроль, валютный контроль, страховой и банковский надзор и др. Финансовый контроль нельзя считать чисто экономической или юридической категорией - это сложное экономико-правовое образование <33>.

--------------------------------

<33> См.: Там же.

Финансовый контроль как категория науки финансового права - это специальная область знаний, связанная с изучением деятельности по контролю за расходованием государственных и муниципальных денежных средств, целесообразностью их использования и соблюдением действующего законодательства в области финансов.

В связи с тем что понятие "региональный" в российском законодательстве, юридической науке и правоприменительной практике трактуется по-разному <34>, определимся сначала, что такое региональный финансовый контроль. Представляется, что под региональным финансовым контролем следует понимать деятельность органов внешнего финансового контроля в пределах одного субъекта Российской Федерации.

--------------------------------

<34> В ст. 1 Указа Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" "Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национальных и иных условий"; при этом в этой же статье указывается, что "регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации"; в п. 3 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в ред. от 28.04.2009 N 60-ФЗ): "...региональный государственный контроль (надзор) - деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации".

Термин "региональный" часто применяется и в отношении других направлений финансовой системы государства и муниципальных образований: региональные налоги, региональное имущество и прочее. В ст. 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) устанавливается, что "совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образуют региональный фонд компенсаций". Понятие "региональный" можно также применять при характеристике консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации - региональный бюджет <35>.

--------------------------------

<35> Лагутин И.Б. Указ. соч.

По содержанию понятие "региональный финансовый контроль" состоит из внешнего финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и внешнего финансового контроля на уровне муниципальных образований. И.Б. Лагутин обосновывает это тем, что система организации и правового регулирования этих уровней общегосударственного финансового контроля во многом схожа. Часто местные финансово-контрольные органы в системе представительной власти создаются по подобию контрольно-счетных палат субъекта, в составе которого находится то или иное муниципальное образование. Следовательно, эти уровни власти как элементы общегосударственного финансового контроля можно рассматривать в комплексе. Такой подход дает возможность понять, как будет в дальнейшем развиваться наиболее слабое звено в системе финансового контроля в нашей стране - контроль на уровне местного самоуправления <36>.

--------------------------------

<36> См.: Там же.

Общегосударственный финансовый контроль - это система специализированных и неспециализированных органов финансового контроля на всей территории Российской Федерации (на уровне Федерации, субъектов и муниципальных образований). В России на уровне субъектов Российской Федерации сложилась устойчивая система взаимодействия различных органов власти, осуществляющих финансовый контроль. Так, в каждом субъекте Российской Федерации имеются территориальные отделения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (финансово-контрольного органа в системе федеральной исполнительной власти), а также осуществляется финансовый контроль со стороны Счетной палаты Российской Федерации за расходованием бюджетных средств федерального бюджета в регионах. Помимо этого, БК РФ наделяет контрольными полномочиями Федеральное казначейство (ст. 267), также имеющее свои территориальные отделения в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Можно сказать, что контрольные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований взаимодействуют между собой. В целом федеральный и региональный финансовый контроль является элементом единой системы общегосударственного финансового контроля.

Однако с полной уверенностью нельзя назвать эту систему единой, так как имеется множество противоречий в организации и правовом регулировании осуществления финансового контроля за средствами федерального бюджета и бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

На федеральном уровне в основном дисбаланс существует в распределении полномочий в финансово-контрольной сфере между контрольным органом законодательной власти и контрольными органами исполнительной власти. Счетная палата Российской Федерации считает, что финансовый контроль в системе исполнительной власти изначально неэффективен из-за подчиненности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Министерству финансов Российской Федерации. В свою очередь, контрольные органы в системе исполнительной власти имеют более богатый опыт работы (существуют более продолжительный промежуток времени), что позволяет им более эффективно осуществлять финансовый контроль в отношении получателей средств федерального бюджета. Кроме того, последние осуществляют контроль над всеми получателями средств федерального бюджета, а Счетная палата Российской Федерации осуществляет проверки выборочно, в основном по отдельным направлениям (национальные проекты, строительство олимпийских объектов и прочее). Поэтому в этом споре "кто лучше" не может быть победителя, так как качество работы оценивают чаще всего сами эти органы, а методика работы и в целом представление о финансовом контроле у этих органов существенно отличаются <37>.

--------------------------------

<37> Там же.

Как известно, на уровне субъектов Российской Федерации органы финансового контроля начали создаваться в середине 90-х гг. XX в., что дает возможность говорить о сложившейся системе отношений, качественной нормативной базе в ряде субъектов Российской Федерации и об имеющемся опыте работы региональных финансово-контрольных органов. Однако есть и проблемы, связанные с отсутствием четкого разграничения полномочий в финансово-контрольной сфере между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями этого субъекта и многие другие.

В настоящее время КСО созданы во всех субъектах Российской Федерации. Для координации их работы и для изучения и обмена опытом была создана АКСОР.

По инициативе Счетной палаты Российской Федерации 8 - 9 декабря 2000 г. в Москве состоялось Всероссийское совещание руководителей контрольно-счетных органов Российской Федерации, на котором была подписана Декларация о создании Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в целях укрепления взаимодействия контрольно-счетных органов Российской Федерации, повышения эффективности государственного и муниципального финансового контроля.

Поиск по сайту: