Глава 6. ПРАВОНАРУШЕНИЯ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

§ 1. Основные виды правонарушений в сфере расходования

государственных средств

Одним из наиболее опасных преступлений в сфере использования государственных средств является их хищение. Под хищением в соответствующих статьях Уголовного кодекса Российской Федерации понимаются совершенные с корыстной целью противоправные безвозмездное изъятие и (или) обращение чужого имущества в пользу виновного или других лиц, причинившее ущерб собственнику или иному владельцу этого имущества.

Хищение может состоять из одного или нескольких этапов. Первым этапом может быть обособление имущества; вторым - его изъятие и третьим - обращение имущества в пользу виновного или других лиц. В некоторых случаях, в частности при присвоении и растрате, обособления и изъятия имущества нет, поскольку имущество на законных основаниях уже находится во владении виновного. Здесь имеет место только обращение имущества в пользу виновного или других лиц.

Оконченным хищение считается только после того, как виновный получает возможность распоряжаться похищенным имуществом, т.е. обратить его в свою пользу или пользу других лиц. До этого момента имеет место покушение на хищение. Хищение государственных средств может осуществляться в различных формах (хищение путем присвоения или растраты, нецелевое расходование государственных средств), наиболее распространенной из которых является мошенничество <1>.

--------------------------------

<1> Согласно ст. 159 Уголовного кодекса Российской Федерации мошенничеством признается хищение чужого имущества или приобретение права на чужое имущество путем обмана или злоупотребления доверием.

Как показывает практика выявления преступлений, связанных с хищением государственных средств и имущества, практически все сферы государственного финансирования в большей или меньшей степени подвержены рискам совершения такого рода преступлений.

Чем больше денежных средств выделяется государством под те или иные цели и чем меньше контроля над ними, тем больше возникает возможностей для хищения. Таким образом, можно говорить о том, что потенциально наиболее уязвимыми сферами государственного финансирования являются те сферы, на которые государство выделяет наибольшие объемы средств, и те сферы, где государство не осуществляет должного контроля.

По данным Росфиннадзора, существует пять областей государственного финансирования, наиболее подверженных рискам хищения. К числу таковых следует отнести:

- образование;

- здравоохранение;

- строительство;

- жилищно-коммунальное хозяйство;

- национальную оборону.

Примечательно, что сфера образования является одной из наиболее уязвимых, хотя, казалось бы, именно эта сфера должна формировать общественную неприязнь и нетерпимость к коррупции и преступлениям коррупционной направленности.

Кроме того, значительному риску хищения подвержены средства, выделяемые государством в рамках финансирования государственных целевых программ, а также государственные средства, направляемые на борьбу с последствиями стихийных бедствий и катастроф, вооруженных конфликтов и т.п.

В России крупные государственные средства выделяются в рамках финансирования федеральных целевых программ, таких как: "Доступное жилье", "Образование", "Развитие АПК". Кроме того, государством осуществляется интенсивное финансирование таких масштабных целевых программ, как "Сочи-2014" и "АТЭС-2012". Следует отметить, что за последнее время российскими правоохранительными и надзорными органами был выявлен целый ряд преступлений, связанных с хищением средств, выделяемых государством в рамках реализации указанных выше программ.

Наиболее распространенные виды мошенничества

с государственными средствами

Как показал анализ, наиболее распространенными видами хищения государственных средств являются:

- хищение государственных средств при осуществлении государственных закупок на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. По оценкам ряда экспертов, в России закупочные цены госструктур составляют в среднем на 19% выше среднерыночных. Общий ущерб от общего объема госзакупок на федеральном, региональном и муниципальном уровнях составляет, по оценкам экспертов, более 300 млрд. руб. (10 млрд. долл. США) в год;

- хищение государственных средств при проведении ремонтно-строительных работ по государственным контрактам. По данным МВФ <2>, в среднем примерно 70% центральных государственных расходов в конечном итоге приобретают форму контрактов. Риски, связанные с коррупцией и хищением в сфере государственных контрактов, могут существовать даже до начала процесса проведения тендеров, т.е. во время распределения государственных средств, и сохраняться на протяжении всего последующего процесса, от определения победителя по тендеру до исполнения контракта.

--------------------------------

<2> UNPAN Statistical Databases Central Government Expenditures by Type and Function, as percentage of all central government expenditure as of 1997. Uses as source: IMF Government Finance Statistics. Calculations by TI-S. Result comes from excluding wages and interest payments.

Практикуются следующие приемы, направленные на разворовывание государственных средств:

- закупка товаров для нужд государственных учреждений осуществляется по заранее оговоренным (как правило, завышенным) ценам;

- закупка товаров для нужд государственных учреждений осуществляется посредством манипулирования качеством и объемом закупок;

- существенно завышается стоимость строительных материалов, предоставляемых услуг по проведению строительных работ;

- в акты приема-передачи работ включаются работы, которые на самом деле не осуществлялись;

- победителями по государственным тендерам выступают заранее определенные подставные компании.

Так, например, известны случаи, когда формально выигравшая конкурс на государственный контракт фирма является, по сути, номинальным победителем, а реальными исполнителями по контракту выступают другие организации, не участвовавшие в конкурсе из-за связей с организованными преступными группами.

Нередки случаи, когда хищение госсредств происходит в результате проведения фиктивных тендеров без фактического приобретения товаров и услуг.

При этом процесс хищения государственных средств, как правило, сопровождается коррупционными деяниями в виде получения взяток за предоставление необоснованного преимущества во время определения победителя по тендеру, подписания заведомо невыгодных контрактов, принятия решений в интересах заинтересованных лиц, фальсификацией документов.

Среди прочих способов хищения государственных средств следует также отметить такие распространенные способы, как:

- незаконный возврат из бюджета НДС;

- мошенничество с займами и кредитами, предоставленными иностранными государствами и международными финансовыми организациями, путем подделки финансовых документов и отчетности;

- покрытие за счет бюджетных средств расходов сторонних юридических и физических лиц.

Также среди распространенных способов хищения денежных средств у государства существует способ, при котором государственные средства (целевые или инвестиционные кредиты) размещаются на депозит в банке под процент существенно ниже рыночного. За размещение в данном банке денежных средств по заниженной процентной ставке руководитель государственной организации получает от банка "откат" в виде наличных денег.

Существуют и другие схемы хищения государственных средств, распространенных преимущественно в строительном секторе.

Схема хищения бюджетных средств путем увеличения цепи посредников. Данная схема основана на внешне легальном, но экономически нецелесообразном заключении генеральным подрядчиком цепи договоров подряда с фактическими исполнителями строительных работ, которые в свою очередь заключают договоры привлечения строительной техники, дополнительной рабочей силы и т.д. В каждом случае договора оплата производится по максимальным разрядам. Кроме того, в ряде случаев договоры подряда могут быть фиктивными - в этом случае работы выполняются силами собственных рабочих, а экономия достигается, во-первых, путем применения к такого рода работам повышенных ставок, во-вторых, за счет возможности манипулирования затратами производства, что дает возможность в необходимых случаях увеличивать затраты и снижать таким образом налогооблагаемую базу, занижая тем самым суммы налогов, основные из которых: НДС, налог на прибыль, единый социальный налог и др.

Схема проведения строительных работ силами неофициальных бригад рабочих. Отношения организаций-заказчиков с такими бригадами и/или их членами, как правило, не носят официальный характер, т.е. работы производятся без заключения договоров или трудовых соглашений, а деньги членам бригад выплачиваются без какого-либо отражения по официальному бухгалтерскому учету и, следовательно, без удержания подоходного налога с физических лиц и начисления страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды. Использование этой схемы может предусматривать использование в качестве подрядчика фирмы, зарегистрированной по утерянному паспорту. Экономия в данном случае достигается выплатой чрезвычайно низкой заработной платы с отражением оплаты по высшим тарифным разрядам и полным отказом от выплаты налоговых отчислений.

Схема, использующая завышение объемов выполненных работ. Указанная схема основана на фактическом невыполнении ряда строительных операций, предусмотренных сметами, замене дорогостоящих материалов дешевыми, оформлении фактически исполненных строительных работ по повышенным расценкам (в зимний период, в темное время суток, с использованием ручного труда и т.д.). Полученная экономия похищается. Кроме того, в ходе использования данной схемы возможно начало строительства без проектно-сметной документации, что дает возможность последующего утверждения завышенных смет стоимости и переутверждения смет "задним числом" и т.п., в связи с чем часть денежных средств расхищается путем списания денежных средств на работы, которые вообще не выполнялись.

Схема уклонения от проведения обязательных котировок при оказании услуг для государственных и муниципальных нужд. Данная схема основана на том, что согласно Закону РФ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" проведение запроса котировок при стоимости контракта менее 250 тыс. руб. (8 тыс. долл. США) необязательно. В данном случае сумма фактически необходимых работ дробится на ряд контрактов, исполнение которых без проведения котировок и конкурсов поручается заранее определенным фирмам, как правило, зарегистрированным на утерянные паспорта. Фирмы исполняют работы силами неофициальных бригад рабочих и без уплаты каких-либо налоговых платежей прекращают свою деятельность. Помимо уклонения от уплаты налогов использование данной схемы чревато завышением объемов выполненных работ, хищением средств, направляемых на закупку материалов, и т.д.

Схема, использующая непосредственное хищение. Данная схема основана на прямом расхищении строительных материалов, завезенных на объект строительства, а также использовании рабочей силы и строительной техники, выделенной для производства работ на объекте, вне объекта строительства (с оплатой труда из выделенных бюджетных средств).

Следует отметить, что постоянно появляются новые способы хищения государственных денежных средств, а уже имеющиеся совершенствуются. Сложность расследования способов хищения денежных средств обусловлена тем, что факт хищения выявляется, как правило, уже после его совершения, зачастую спустя достаточно длительное время. Кроме того, такая преступная деятельность нередко осуществляется организованными преступными группами и достаточно хорошо законспирирована.

В 2011 г. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и его территориальными органами выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере при использовании 522228,96 млн. руб., в том числе средств федерального бюджета - 371999,62 млн. руб. (из них нарушений порядка учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества в объеме 50158,38 млн. руб.) <3>.

--------------------------------

<3> Доклад Федеральной службы финансово-бюджетного надзора об осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и об эффективности такого контроля и надзора (2011 г.). URL: http://www.rosfinnadzor.ru/work/pokazateli_deyatelnosti/.

Сведения о структуре выявленных нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере (по видам средств) представлены в табл. 6 <4>.

--------------------------------

<4> Там же.

Таблица 6

Сведения о структуре выявленных нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере (по видам нарушений) представлены в табл. 7 <5>.

--------------------------------

<5> Там же.

Таблица 7

В соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в целях возмещения и устранения выявляемых нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере имеет право:

- направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы представления по устранению допущенных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере (п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278);

- направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для исполнения предписания по устранению допущенных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере (п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278);

- рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 15.14 - 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях);

- направлять на реализацию в органы прокуратуры и иные правоохранительные органы материалы контрольных и надзорных мероприятий (Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 1998 г. N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики", совместный Приказ Минфина России, МВД России и ФСБ России от 7 декабря 1999 г. N 89н/1033/717 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок)").

Так, в 2011 г. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее территориальными органами в проверенные организации и их вышестоящие органы направлено 4906 представлений по устранению нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, допущенных при использовании 307178,65 млн. руб. средств федерального бюджета.

По фактам выявленных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, подлежащих устранению в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами, в 2011 г. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и его территориальными органами направлено 1569 предписаний по нарушениям в использовании средств федерального бюджета на 46573,1 млн. руб.

В соответствии со ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее территориальными органами в 2011 г. по фактам выявленного нецелевого использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в размере 480,26 млн. руб. составлено 3192 протокола об административных правонарушениях.

В 2011 г. возбуждено 3377 дел об административных правонарушениях на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов в размере 586,89 млн. руб., в том числе по постановлениям о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях, поступившим от уполномоченных органов власти.

В 2011 г. в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы от органов прокуратуры и иных уполномоченных органов поступило 197 постановлений о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях на сумму нарушений в использовании бюджетных средств в размере 107,74 млн. руб., из них 65 постановлений - по материалам ревизий и проверок, проведенных Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее территориальными органами, на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов в размере 35,86 млн. руб.

По результатам рассмотрения 1398 дел об административных правонарушениях на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в размере 24,92 млн. руб. вынесены постановления о прекращении производства.

По результатам рассмотрения 1983 дел об административных правонарушениях на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в размере 535,48 млн. руб. вынесены постановления о наложении административного штрафа в сумме 17,56 млн. руб.

Общий объем взысканных штрафных санкций по административным правонарушениям, выразившимся в нецелевом использовании средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, составил 12,02 млн. руб., из них по постановлениям о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях, поступившим от уполномоченных органов власти, взыскано 0,80 млн. руб. <6>.

--------------------------------

<6> Там же.

В ходе проведенных Росфиннадзором в 2011 г. проверок использования средств федерального бюджета получателями бюджетных средств, полученных на возвратной основе, нарушений, предусмотренных ст. ст. 15.15 - 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не выявлено.

Во исполнение требований Указа Президента Российской Федерации от 3 марта 1998 г. N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики", а также в соответствии с совместным Приказом Минфина России, МВД России и ФСБ России от 7 декабря 1999 г. N 89н/1033/717 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок)" в органы прокуратуры и иные правоохранительные органы Росфиннадзором направлено на реализацию 7050 материалов контрольных и надзорных мероприятий, в ходе которых выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере в объеме 354206,60 млн. руб., из них по нарушениям в использовании средств федерального бюджета в объеме 254339,38 млн. руб. (табл. 8) <7>.

--------------------------------

<7> Там же.

Таблица 8

Правоохранительными органами по переданным материалам в 2011 г. возбуждено 174 уголовных дела по нарушениям законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере в объеме 3074,38 млн. руб., в том числе по нарушениям в использовании средств федерального бюджета - в объеме 652,70 млн. руб.

К дисциплинарной ответственности за совершенные правонарушения привлечено 2646 должностных лиц, из них 63 человека освобождено от занимаемой должности, на 2583 должностных лица наложены иные дисциплинарные взыскания. К материальной ответственности привлечено 482 человека.

За совершение нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере, по которым предусмотрены уголовные меры наказания, в 2011 г. осуждено 38 человек.

В 2011 г. возмещено средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере, дополнительно поступило платежей в бюджеты различных уровней и бюджеты государственных внебюджетных фондов, внесено изменений в бухгалтерскую (бюджетную) отчетность, отчетность по учету государственного имущества, а также взыскано штрафных санкций на сумму 171388,69 млн. руб., в том числе по нарушениям законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере в использовании средств федерального бюджета 156979,21 млн. руб. (табл. 9).

Таблица 9 <8>

--------------------------------

<8> Там же.

Процентное соотношение возмещенных в отчетном периоде средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере, к общей сумме средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере, выявленных Росфиннадзором в 2011 г., составило 33%, по нарушениям в использовании средств федерального бюджета - 42%. Данные соотношения рассчитаны без учета объема нарушений и устранения по нарушениям порядка учета государственного (федерального) имущества и ведения реестра федерального имущества.

Основные виды возмещения средств бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованных с нарушениями законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере, а также устранения нарушений приведены в табл. 10.

Таблица 10 <9>

--------------------------------

<9> Там же.

Основной причиной нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, допускаемых проверяемыми организациями при расходовании бюджетных средств, а также средств государственных внебюджетных фондов, является несовершенство бюджетного законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне.

При проверках, проводимых Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, выявляется несоответствие нормативных правовых актов, регламентирующих механизм выделения, доведения средств до получателей и их использования.

Нормативными правовыми актами, регламентирующими механизм предоставления средств из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий приоритетных национальных проектов на условиях софинансирования расходов из собственных бюджетов и внебюджетных источников, не предусмотрен механизм сокращения или приостановления финансирования из федерального бюджета при ненадлежащем исполнении высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принятых обязательств по софинансированию расходов. Также не определен порядок зачета софинансирования из собственных средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, осуществляемого не в денежной форме (материальные ресурсы), что в значительной степени способствует допущению нарушений при предоставлении средств федерального бюджета.

Нарушения бюджетного законодательства в использовании средств федерального бюджета, выделенных в виде межбюджетных трансфертов, в большинстве случаев связаны с принятием органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих требованиям федерального законодательства, в том числе Бюджетного кодекса Российской Федерации в части:

- осуществления бюджетного процесса, прежде всего на стадиях составления проектов, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов;

- соблюдения размеров дефицитов бюджетов, государственного (муниципального) долга, средств на их обслуживание, условий предоставления бюджетных кредитов, гарантий и др.

Одной из основных причин нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере является также низкий уровень исполнения должностными лицами законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере (невыполнение требований нормативных правовых актов), а также несовершенство внутреннего контроля в системе федеральных органов исполнительной власти.

Большая часть недостатков по линии внутреннего контроля в системе федеральных органов исполнительной власти обусловлена:

- несоответствием ведомственных нормативных документов, регламентирующих порядок проведения контрольной деятельности, требованиям нормативно-правовых актов Минфина России;

- недостаточным уровнем профессиональной подготовки специалистов ведомственных контрольно-ревизионных инспекций и отсутствием системы стимулов и условий для профессионального развития и повышения квалификации работников финансового контроля;

- отсутствием периодической переподготовки специалистов-ревизоров в высших учебных заведениях;

- отсутствием ответственности за неисполнение федеральных законов, нормативно-правовых актов Минфина России и ведомственных нормативно-правовых актов и др.

Кроме того, немаловажной причиной использования бюджетных средств с нарушениями является отсутствие эффективного механизма принуждения за нарушения бюджетного законодательства, а также бессистемность положений о финансовом контроле в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Законодательством Российской Федерации предусмотрены меры воздействия на нарушителей бюджетного законодательства только в части нецелевого использования средств федерального бюджета (Бюджетный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации).

Вместе с тем Росфиннадзором помимо нецелевого использования бюджетных средств выявляются нарушения, связанные с незаконным (неправомерным), а также неэффективным использованием бюджетных средств и др.

В связи с отсутствием четкого законодательного определения вышеуказанных видов нарушений суды нередко не признают факты незаконного (неправомерного), а также неэффективного использования бюджетных средств, выявленные в ходе проверок Росфиннадзора, финансовыми нарушениями, что не позволяет применять санкции по ним.

Кроме того, понятие нецелевого использования бюджетных средств, закрепленное ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым нецелевым использованием бюджетных средств является направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, по мнению Росфиннадзора, также требует уточнения, так как содержит общие и неконкретные формулировки.

В бюджетном законодательстве не содержится разъяснений, что подразумевается под выражением "на цели, не соответствующие условиям получения бюджетных средств", а также какие другие документы или иные правовые основания являются основанием для получения бюджетных средств, не указываются виды нецелевого использования бюджетных средств.

Все это делает затруднительным применение соответствующих мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства в части нецелевого использования бюджетных средств.

В рамках работы по внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации необходимо уточнить формулировку понятия "нецелевое использование бюджетных средств", приведенную в ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В целях усиления государственного финансового контроля необходимо законодательно закрепить основные виды нарушений бюджетного законодательства, а также расширить и детализировать круг полномочий Росфиннадзора, как органа финансового контроля, в области мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства и прописать эти полномочия в Бюджетном кодексе Российской Федерации отдельной статьей, исключив при этом отдельные положения, касающиеся полномочий Росфиннадзора в области применения мер принуждения, из ст. 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Помимо нарушений, связанных с неправомерным (в том числе нецелевым), неэффективным использованием бюджетных средств, Росфиннадзором выявляется большой объем нарушений порядка ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности, а также порядка учета государственного имущества и ведения реестра государственного имущества. Данные нарушения выражаются в недостоверности учетных и отчетных данных, их искажении, что, в свою очередь, в ряде случаев приводит к нарушениям законодательства в использовании бюджетных средств, в том числе хищениям денежных средств и материальных ценностей.

В целях пресечения нарушений порядка ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности, а также учета государственного имущества считаем целесообразным законодательно предусмотреть соответствующие санкции, а также меры ответственности за вышеуказанные нарушения.

Кроме того, при осуществлении контроля за правомерным и эффективным использованием бюджетных средств Росфиннадзором выявляются нарушения порядка осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд. Основной причиной подобных нарушений является несовершенство нормативной правовой базы, регламентирующей порядок осуществления государственных закупок, а также недостаточность санкций, применяемых за нарушения в этой сфере.

Так, в п. 11 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" отсутствует обязательство государственного заказчика (заказчика) по предъявлению поставщику (подрядчику, исполнителю) неустойки за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных государственным контрактом. При этом государственный заказчик (заказчик) не пользуется предоставленным правом, что приводит к потерям доходов федерального бюджета.

В соответствии со ст. 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка влечет блокировку соответствующих расходов, привлечение к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

При этом процедура блокировки расходов за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка законодательно не установлена.

Вступление в силу новых и внесение изменений и дополнений в существующие законодательные, нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, позволит уточнить закрепленные за Росфиннадзором полномочия по осуществлению последующего государственного финансового контроля и применению мер к нарушителям законодательства в финансово-бюджетной сфере.

Анализ проведенных в 2011 г. проверочных мероприятий позволил выявить наиболее часто совершаемые нарушения валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования. В основном они связаны с:

- несоблюдением установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям;

- нарушением установленных единых правил оформления паспортов сделок;

- нарушением установленных сроков хранения учетных и отчетных документов или паспортов сделок;

- нарушением сроков репатриации денежных средств, причитающихся по условиям внешнеторговых договоров, в Россию.

К основным причинам, приводящим к нарушениям, можно отнести следующие:

- ненадлежащий уровень внутреннего контроля у участников внешнеэкономической деятельности по соблюдению требований валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

- сжатые сроки представления подтверждающих документов, установленные Положением Банка России от 01.06.2004 N 258-П "О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций";

- обстоятельства, связанные с личностью правонарушителя (недостаточная квалификация, пренебрежение нормами валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования).

С целью снижения влияния причин, способствующих совершению правонарушений, и проявляя заинтересованность в максимально возможном сокращении правонарушений в валютной сфере, Росфиннадзором в 2011 г. активно осуществлялись мероприятия, имеющие предупредительный характер, которые будут продолжены и в 2012 г., в частности:

- направление в адрес участников внешнеэкономической деятельности писем, предупреждающих о наличии в их действиях признаков нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

- направление писем в уполномоченные банки с просьбой обратить внимание на соблюдение клиентами сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям;

- проведение разъяснительной работы с участниками внешнеэкономической деятельности в целях предотвращения нарушений валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования (проведение совещаний, семинаров, круглых столов и брифингов);

- оперативное размещение на интернет-сайте организационно-методической информации о деятельности Росфиннадзора и его территориальных органов в сфере валютного контроля, об изменениях валютного законодательства.

Наряду с профилактическими мероприятиями в сфере валютного контроля осуществляется проведение мероприятий по повышению эффективности методов контроля, в том числе путем:

- выявления пробелов в действующем законодательстве и приведения отдельных положений КоАП РФ в соответствие с требованиями актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

- проведения мониторинга практики применения Административного регламента по валютному контролю, показавшего необходимость внесения ряда изменений и дополнений в указанный документ в целях уточнения отдельных положений, что позволит оптимизировать деятельность Росфиннадзора как органа валютного контроля, повысить эффективность контрольно-надзорной работы в валютной сфере;

- проведения организационных мероприятий по повышению степени автоматизации процессов структурирования, систематизации, хранения и обработки информации, поступающей в Росфиннадзор от органов и агентов валютного контроля и являющейся важным звеном в процессе выявления нарушений валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования и основанием для проведения внеплановых проверочных мероприятий;

- направления специалистов центрального аппарата и территориальных органов на обучение по программам дополнительного профессионального образования в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. N 1471 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации";

- участия в реализации мероприятий Плана противодействия коррупции Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных управлений на 2010 - 2011 гг., предусматривающих профилактический инструктаж осуществляющих проверочные мероприятия сотрудников с доведением до них основных положений антикоррупционного законодательства, ведомственных нормативных актов, общих рекомендаций по действиям при попадании в ситуации коррупционной направленности и конфликта интересов, а также участие в тренингах "эффективного поведения" для федеральных государственных гражданских служащих Росфиннадзора в целях обучения мерам по противодействию давлению, оказываемому на них при осуществлении контрольных мероприятий <10>.

--------------------------------

<10> Доклад Федеральной службы финансово-бюджетного надзора об осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и об эффективности такого контроля и надзора (2011 г.). URL: http://www.rosfinnadzor.ru/work/pokazateli_deyatelnosti/.

§ 2. Ответственность за нарушение

бюджетного законодательства РФ

В механизме правового регулирования финансовых отношений финансово-правовая ответственность выполняет юридическую и социальную функции. Социальная функция финансовой ответственности выражается в общем предупреждении финансовых правонарушений посредством побуждения субъектов финансового права к соблюдению норм финансового законодательства.

Выделение финансовой ответственности как самостоятельного вида ответственности обусловлено особенностью правовой природы правонарушения, отличной от природы административного, уголовного или гражданско-правового нарушения. Это означает, что финансовому правонарушению присущи признаки, которые позволяют утверждать, что совершение такого правонарушения влечет за собой не административную, уголовную и гражданско-правовую, а именно финансовую ответственность как разновидность юридической ответственности.

Ответственность за нарушения бюджетного законодательства - вид финансово-правовой ответственности.

Ответственности за нарушения бюджетного законодательства присущи все признаки юридической ответственности. Во-первых, она является разновидностью мер государственного принуждения, т.е. внешнего воздействия государства на поведение участников правоотношений, не зависящего от их воли. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства - это реакция государства на противоправное поведение субъектов бюджетного процесса.

Во-вторых, ответственность за нарушения бюджетного законодательства заключается в определенных лишениях личного, имущественного или организационного характера, которые претерпевает нарушитель. С точки зрения государства ответственность представляет собой применение к нарушителю установленных в законодательстве санкций, мер ответственности.

В-третьих, ответственность за нарушения бюджетного законодательства реализуется в строго определенном порядке, в процессуальной форме. Процессуальная форма позволяет не только упорядочить процесс применения мер ответственности к нарушителям, но и полностью и объективно установить обстоятельства совершения того или иного правонарушения. Кроме того, в процессе привлечения к ответственности выясняются обстоятельства, которые могут иметь значение для выбора мер юридической ответственности и их размера.

В-четвертых, ответственность за нарушение бюджетного законодательства применяется только при наличии оснований. В качестве фактического основания ответственности выступает совершение лицом правонарушения. Такими основаниями могут быть:

а) бюджетное правонарушение;

б) нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки административного правонарушения;

в) нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки преступления.

Юридическим основанием для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства выступает наличие в деянии всех признаков состава правонарушения. Под составом правонарушения понимается совокупность внешних (объективных) и внутренних (субъективных) признаков правонарушения, необходимых и достаточных для признания деяния тем или иным правонарушением и применения мер юридической ответственности.

Еще одним основанием ответственности за нарушение бюджетного законодательства является правоприменительный акт уполномоченного государственного органа или должностного лица, который и возлагает на нарушителя определенные санкции (процессуальное основание). Без такого акта (решения, предписания, приговора и т.д.) ответственность наступить не может.

В-пятых, ответственность за нарушения бюджетного законодательства осуществляется специально уполномоченными государственными органами и должностными лицами.

Итак, ответственность за нарушение бюджетного законодательства можно определить как обязанность лица, нарушившего бюджетное законодательство, претерпевать лишения государственно-властного характера, выражающиеся в применении к нему санкций.

Под нарушением бюджетного законодательства в соответствии со ст. 281 БК РФ понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которое влечет за собой применение к нарушителю мер принуждения.

За совершение нарушений бюджетного законодательства, в зависимости от их характера и степени общественной вредности, могут быть применены меры финансовой, административной или уголовной ответственности.

Финансовая ответственность наступает за совершение бюджетных правонарушений. В отличие от административной и уголовной ответственности, которая установлена соответственно Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовным кодексом Российской Федерации, меры финансовой ответственности предусмотрены Бюджетным кодексом РФ <11>.

--------------------------------

<11> См.: Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М., 2009.

Фактическим основанием для финансовой ответственности является бюджетное правонарушение - виновное нарушение бюджетного законодательства, бюджетного процесса, за которое Бюджетным кодексом РФ установлена ответственность.

Понятия "бюджетное правонарушение" и "нарушение бюджетного законодательства" соотносятся как общее и частное. Любое бюджетное правонарушение нарушает бюджетное законодательство, но не всякое нарушение бюджетного законодательства является бюджетным правонарушением. Между этими двумя правовыми понятиями нельзя ставить знак равенства.

Признаками бюджетного правонарушения являются:

а) деяние;

б) противоправность, проявляющаяся в двух аспектах.

Во-первых, бюджетная противоправность состоит в том, что деяние нарушает установленный Бюджетным кодексом РФ порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Во-вторых, противоправность бюджетных правонарушений состоит в их запрещенности Бюджетным кодексом РФ. В Бюджетном кодексе РФ перечислены те деяния, которые являются нарушениями бюджетного законодательства. Особенность же административной и уголовной противоправности составляет то, что нарушения бюджетного законодательства должны быть запрещены соответственно Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ. Указание в Бюджетном кодексе РФ на то, что конкретное деяние является нарушением бюджетного законодательства и влечет за собой меры административной или уголовной ответственности, не означает, что этим деяниям присуща административная или уголовная противоправность. Так, в ст. ст. 289, 293, 296 - 303 БК РФ предусмотрена возможность применения мер уголовной ответственности, если перечисленные в этих статьях нарушения содержат признаки состава преступления. Между тем в Уголовном кодексе РФ специальный запрет установлен только в отношении нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

в) виновность. Бюджетный кодекс РФ не называет вину в качестве обязательного признака нарушений бюджетного законодательства. Вместе с тем в публичном праве, в отличие от гражданско-правовых отношений, безвиновная ответственность недопустима. Конституционный Суд Российской Федерации сформировал правовую позицию, в соответствии с которой санкции штрафного характера, исходя из общих принципов права, должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам;

г) совершение дееспособным лицом. Специфика бюджетных правонарушений такова, что субъектами правонарушения могут быть только участники бюджетного процесса, обладающие финансово-правовой правосубъектностью с момента своего создания;

д) наказуемость. Бюджетные правонарушения запрещены под угрозой применения санкций, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.

Объектами нарушения бюджетного законодательства являются:

- бюджетная система Российской Федерации;

- перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня;

- бюджетный процесс в Российской Федерации.

Объективная сторона нарушения бюджетного законодательства заключается в совершении противоправных действий (бездействия).

Субъекты нарушений бюджетного законодательства - это непосредственные участники бюджетных правоотношений, к которым принято относить территориальные субъекты бюджетного права, органы государственной власти и органы местного самоуправления, ответственные за исполнение бюджетов, и лиц, их возглавляющих.

Субъективная сторона нарушений бюджетного законодательства характеризует психическое отношение субъекта к противоправным действиям или бездействию и их последствиям. Анализ норм бюджетного законодательства и исследований указанных вопросов позволяет отметить, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, т.е. состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехэлементной структурой: объект, объективная сторона, субъект. Несмотря на то что бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, его вина предполагается. Так, нецелевое использование бюджетных средств, как и, например, их несвоевременный возврат, может иметь место только в форме умысла или неосторожности <12>.

--------------------------------

<12> Там же.

Бюджетное законодательство не содержит норм, которые в систематизированном виде определяли бы именно меры финансовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Статья 282 БК РФ содержит открытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства.

При этом не все меры принуждения, которые перечислены в ст. 282 БК РФ, относятся к мерам финансовой ответственности. В этой статье собраны меры государственного принуждения, одни из которых являются мерами юридической ответственности (финансовой и даже административной), а другие не являются таковыми.

Государственное принуждение - это воздействие государства на поведение лица, нарушающего или нарушившего нормы права. По своему характеру меры государственного принуждения могут быть предупредительными, пресекательными, правовосстановительными и карательными (взыскательными). В публичном праве, как правило, только последняя из перечисленных мер государственного принуждения признается мерой юридической ответственности. Ее специфической чертой является то, что она наступает только как результат совершения лицом правонарушения. Другие виды принуждения (предупредительные, пресекательные и правовосстановительные) могут применяться независимо от того, совершило ли лицо правонарушение.

В юридической литературе под предупредительными мерами понимаются меры государственного воздействия, применяемые для предупреждения возможных правонарушений. В свою очередь, мерами пресечения признаются меры государственного воздействия, применяемые для прекращения противоправных действий или предотвращения их вредных последствий. Правовосстановительные меры направлены на восстановление нормального состояния правоотношений путем побуждения субъектов права к исполнению обязанностей, возложенных на них нормами права. Возможность применения правовосстановительных мер без учета вины лица, допустившего нарушение требований законодательства, подчеркивает и Конституционный Суд РФ.

Таким образом, нарушения бюджетного законодательства могут повлечь за собой применение и мер юридической ответственности, и других мер принуждения, не имеющих характера наказания.

Юридическая ответственность в бюджетном праве является одной из мер принуждения, применяемой к лицам, не исполняющим или исполняющим ненадлежащим образом правовые предписания, содержащиеся в нормах Бюджетного кодекса РФ. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства для нарушителя всегда связана с определенными лишениями имущественного, личного или организационного характера. Юридическая ответственность - это наиболее жесткая реакция государства на нарушение правовых норм. Единственным правовым основанием для ее применения является совершение лицом правонарушения, т.е. общественно вредного, противоправного виновного деяния.

В ст. 282 БК РФ перечислены меры принуждения, которые могут быть применены к нарушителям бюджетного законодательства:

- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- блокировка расходов;

- изъятие бюджетных средств;

- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

- наложение штрафа;

- начисление пени;

- иные меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами.

Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса - мера превентивного характера, говорящая о недолжном поведении, незначительном нарушении бюджетного законодательства.

В целях определения правовой природы предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, предусмотренного в ст. ст. 292, 294 - 302, 306 БК РФ, необходимо отметить следующее. Институт предупреждения как мера принуждения в административном праве - мера ответственности. Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 3.2) выделяет предупреждение в качестве основного административного наказания (ст. 3.3). В Бюджетном кодексе РФ предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая носит личный характер.

Предупреждение могут выносить руководители органов Федерального казначейства и их заместители, руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители.

Блокировка расходов представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на определенных условиях, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Иными словами, данная мера ответственности представляет собой невозможность использовать выделенные средства бюджета, причем применяется на любом этапе исполнения бюджета.

Порядок блокировки расходов в случае выявления нецелевого использования установлен Порядком сокращения в 2005 г. лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина России от 8 февраля 2005 г. N 16н.

Изъятие бюджетных средств носит правовосстановительный и предупредительный характер и применяется для того, чтобы средства бюджета, имеющиеся у органа или организации, которые допустили нарушение, не были растрачены в дальнейшем. Изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, предусмотрено в ст. 289 БК РФ как санкция за выявленный факт нецелевого использования бюджетных средств.

Изъятие бюджетных средств применяется за следующие нарушения: 1) нецелевое использование бюджетных средств; 2) несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов; 3) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; 4) нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление; 5) предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; 6) предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; 7) невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; 8) несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи.

Следующая мера государственного принуждения - право приостанавливать операции по счетам кредитных организаций. Данная мера заключается в том, что уполномоченные органы имеют право приостанавливать текущие операции организаций и учреждений, использующих денежные средства федерального бюджета. Указанная мера принуждения реализуется в соответствии с Приказом Минфина России от 11 декабря 2006 г. N 171н "Об утверждении Порядка приостановления территориальными органами Федерального казначейства операций по счетам, открытым федеральным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности".

Самой распространенной санкцией за нарушение бюджетного законодательства является мера принуждения в виде штрафа. Взыскание штрафов проводится в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Так, согласно ст. 15.14 КоАП РФ использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4000 руб. до 5000 руб., а на юридических лиц - от 40000 руб. до 50000 руб.

Во всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях. При этом в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. N 20-П штраф является единственной мерой принуждения, применяемой к нарушителям бюджетного законодательства в судебном порядке.

Данная мера заключается в том, что с лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, взимается денежная сумма в наказание за допущенные нарушения <13>.

--------------------------------

<13> Там же.

Начисление пени. Относительно данной меры следует уточнить позицию законодателя. Начисление пени заключается в исчислении определенной суммы пропорционально за каждый просроченный период времени, т.е. фактически является арифметическим действием. Разница между понятиями "начислить" и "взыскивать" очевидна и предполагает именно во втором понятии особое содержание принудительного механизма. Следовательно, к мерам принуждения нельзя отнести действия, процедуру по начислению пени. При этом взысканию подлежат только начисленные пени. К мерам принуждения, применяемым к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо отнести правовую конструкцию "взыскание начисленных пени".

В отличие от пени как санкции в налоговом праве (ст. 75 НК РФ), пеня как санкция в бюджетном праве не определяется. Пеня защищает бюджетные правоотношения и применяется за нарушение бюджетного законодательства. Государственное принуждение прослеживается в механизме взыскания пени, заключающемся в принудительном изъятии за счет денежных средств правонарушителя.

Пеня как мера принуждения в бюджетном праве обычно применяется как дополнительная к основной мере наказания за невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; неперечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств; несвоевременное исполнение платежных средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов.

К иным мерам, указанным в ст. 282 БК РФ, следует отнести, например, предусмотренное в ст. 242 БК РФ взыскание неиспользованных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, а также меры принуждения, предусмотренные в законах о бюджете (например, ст. 73 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2007 год" (ред. от 2 ноября 2007 г.); п. 7 ст. 5 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов").

Составы бюджетных правонарушений перечислены в ст. ст. 283, 289 - 306 БК РФ, например:

- нецелевое использование бюджетных средств;

Поиск по сайту: