Референдуми в Україні. 15.1. Конституційно-правові основи референдної демократа' в Україні

15.1. Конституційно-правові основи референдної демократа' в Україні

У вітчизняній конституційній науці питання теорії та практики проведення референдумів традиційно досліджуються в контексті конституційно-правових основ форм безпосередньої демократіі. Така традиція має відображення і в національній конституційно-правовій освіті — положення вітчизняних підручників і навчальних посібників з конституційного права про референдуми, як правило, викладають-ся додатково до тем, присвячених безпосередній демократіі' та виборам. Утім, це не завжди відповідає політико-правовим реаліям сьогодення й сучасним уявленням про демократію, її типи, види, інститути та форм и.

Сучасній українській і зарубіжній конституційній теорії та прак-тиці відомо досить багато форм і видів демократа — «безпосередня демократія», «представницька демократія», «парламентська демократія», «муніципальна демократія» та інші. У свою чергу ідеї безпосередньої демократіі, будучи втіленими в сучасних консти-туціях, набули розвитку в різноманітних правових формах, що дає підстави для переосмислення сутності та змісту категорії «безпосе­редня демократія» як складного конституційного явища.

Розділ 15

«Безпосередня демократія» як категорія конституційного права існує як у широкому, так і у вузькому розумінні. Зокрема, категорія «безпосередня демократія» (народовладдя) у широкому розумінні оз­начав безпосередню участь громадян України на загальнодержавному і на місцевому рівнях у формуванні представницьких органів держав-ної влади та органів місцевого самоврядування, а також залучення громадян до формування політичної волі цих представницьких ор­ганів. Безпосередня демократія у широкому розумінні представлена в таких конституційно-правових формах, як вибори, мирні збори, мітинги, походи, демонстрації, референдна ініціатива тощо. Тобто те­оретично до таких форм безпосередньої демократа можуть бути віднесені будь-які форми безпосередньої участі громадян в управлінні державними справами та справами місцевого самовряду­вання, шо не суперечать Конституції та законам України. Це право належить до фундаментальних політичних прав громадян України і закріплене у ст. 38 Основного Закону.

Водночас категорія «безпосередня демократія» у вузькому, пер-винному значенні, передбачає безпосереднє прийняття громадянами України на загальнодержавному та місцевому рівнях рішень, які ма-ють імперативну юридичну силу. Ці рішення не потребують санкціонування будь-яким органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, іншими суб'єктами конституційного пра­ва, набувають чинності після їх оприлюднення (якщо інше не перед-бачено самим змістом рішення), поширюються на всю територію держави або певної адміністративно-територіальної одиниці та на всіх їхніх суб'єктів (є загальнообов'язковими), а їх невиконання чи неналежне виконання має своїм наслідком настання юридичної відповідальності. Отже, категорія «безпосередня демократія» у вузь­кому значенні юридично втілює механізм безпосередньої реалізації народного суверенітету, тобто політичної волі Українського народу, а на місцевому рівні — політичної волі територіальних громад. На сьо-годні безпосередня демократія у вузькому значенні конституюється у формі всеукраїнського та місцевих референдумів, у тому числі рес-публіканського (місцевого) референдуму Автономно! Республіки Крим. Тобто на сьогодні безпосередня демократія у її вузькому зна­ченні існує як референдна демократія¹.

¹ Оніщук М. В. Категорія «безпосередня демократія» в конституційному праві Ук­раїни (теоретико-методологічний аспект) // Право України. — 2006. — № 9. — С. 7. Ч

Референдуми в Україні

Нині у вітчизняній конституційній теорії та практиці набуває по-ширення категорія «референдна демократия», яка є відносно новою для України, але доволі вживаною у ряді зарубіжних країн (Австралія, Іспанія, Люксембург, Сполучені Штати Америки, Франція, Швей-царія та ін.).

Референдна демократія є доволі унікальним політичним і консти-туційно-правовим явищем, яке історично сформувалося і набуло по-дальшого розвитку лише в деяких країнах світу, при цьому в окремих із них — виключно на місцевому рівні (США). Для більшості ж країн світу проведення референдумів стало разовою історичною подією (Албанія, Грузія, Канада, Казахстан, Норвегія, Російська Федерація та ін.), а конституювання референдумів засвідчило повагу представ-ницьких органів до влади народу. Історії також відомі випадки, коли референдуми використовувалися для легітимізації антинародних за своею сутністю рішень лідерів держави (Франція 1804, 1851 рр.; Німеччина 1933, 1938 рр.; Південна Родезія 1923 р. та ін.), або ж для подовження терміну повноважень глави держави (Єгипет 1965, 1976, 1978, 1993, 1999 рр.; Сирія 1978, 1985; Пакистан 1984, 2002 рр.; Узбе­кистан 2001 р. та ін.). До того ж до референдної демократа в умовах глобалізації стали ставитися обережніше після провальних спроб ра-тифікації Конституції Європейського Союзу Люксембургом, Нидер­ландами і Францією у 2005 р. Зазначене свідчить про неоднозначність теорії та практики референдної демократа та її генезис у сучасному світі.

Зародившись у Швейцарії, референдуми пройшли складний шлях історичного розвитку і започаткували у різних країнах чи тру­пах країн, об'єднаних за географічним, історичним, цивілі-заційним та іншими принципами, різноманітні моделі референдної демократа, найбільш відомими з яких є: «швейцарська модель» (Швейцарія), «французька модель» (Франція, Бельгія, Люксембург, Нідерланди, Алжир та ін.), «американська модель» (США), «британська модель» (Велика Британія, Австралія), «скандинавська модель» (Данія, Норвегія, Швеція), «латиноамериканська модель» (Болівія, Бразилія, Уругвай, Чилі та інші), «іберійська модель» (Іспанія, Португалія), «радянська модель» (колишній СРСР та країни «соціалістичного табору»), «ісламська модель» (Іран, Марок­ко та ін.), «пострадянська модель» (Грузія, Молдова, РФ, Україна та ін.) та власне модель «референдної демократа ЄС» (країни Євро­пейського Союзу).

7-8152

Розділ 15

Поширення у світі референдної демократії та п різних консти-туиійних моделей передбачає детермінацію цієї категорії та пошук відповіді на питання про конституційно-правові основи цього виду безпосередньої демократії.

Референдна демократія є передусім різновидом конституційного режиму (франц. ге§іте, від лат. ге§ітеп — управління, керівництво), важливою складовою національного демократичного політичного ре­жиму, декларованого Конституцією України (ст. 1).

Референдна демократія — це система встановлених Конституцією і законами України легітимних способів і методів безпосередньої реалізації народного суверенітету у формі ініціювання, організації та проведення референдумів, а також реалізації його рішень.

Референдна демократія як різновид конституційного режиму є складним явищем правового буття, сутність якого полягає у безпосе-редній реалізації політичної волі Українського народу, похідної від на­родного суверенітету, на референдумі. Відповідно, сутність референд­ної демократії полягає в прямій реалізації політичної волі Українсько­го народу. Це дає підстави ідентифікувати референдну демократію як первинний і пріоритетний вид безпосередньої демократії.

Зміст референдної демократії визначають рішення референдумів імперативного характеру, які втілюють політичну волю Українського народу при вирішенні найбільш важливих питань суспільного і дер­жавного життя. Тобто зміст референдної демократії визначається предметом референдумів.

Утім, режим референдної демократії на відміну від нині чинного референдного законодавства України не виключає можливості про­ведення й консультативних референдумів. Такі референдуми нині на-були поширення в країнах—учасницях Європейського Союзу. Зокре-ма, з питань вступу цих країн до міжнародних організацій. їх кон-сультативний характер зумовлений повагою як до суверенної влади народу, так і до загальноприйнятих норм і принципів міжнародного права, які визначають порядок укладення та розірвання міжнародних договорів. Оскільки міжнародне право визначає виключну компе-тенцію глав держав і парламентів щодо укладення та ратифікації міжнародних договорів, то формально остаточне юридичне оформ­лення результатів відповідних консультативних референдумів здійснюється саме главами держав і парламентами, але новітній цивілізаційній історії невідомі випадки, коли б ці суб'єкти ігнорували чи спотворювали волю народу. Таким чином, за своїм змістом рішен-

Референдуми в Україні

ня консультативних референдумів також є де-факто імперативними і оформляються як такі главами держав і парламентами.

За своею формою референдна демократія є формою конституцій-ної правотворчості Українського народу. Рішення Конституційного Суду Украіни у справі про здійснення влади народом (справа № 1-5 / 2005) від 5 жовтня 2005 р., яким було визначено обов'язковість ре­зультате референдуму, деталізувало референдну форму правотвор­чості, визнавши за нею характер законотворчості. При цьому юри-дична сила рішень всеукраїнського референдуму, втілена у правових актах цих референдумів, дає підстави визнавати за ними вищу, а у разі прийняття нової Конституції, внесення змін до чинної Конституції відповідно до ст. 156 Основного Закону чи вирішення будь-якого іншого питання конституційного характеру — найвищу — консти-туційну юридичну силу.

Феноменологія референдної демократа повною мірою розкри-вається в її складових. Як і будь-який інший різновид конституційно­го режиму, режим референдної демократа не може забезпечуватися і гарантуватися виключно чинним законодавством. Так, досвід деяких зарубіжних країн, у яких діє досить досконале референдне законодав­ство (Російська Федерація, Чеська Республіка та ін.), але відсутні історичні традиції та ідеологія референдної демократа, а також ефек-тивні правові механізми її реалізації, доводить, що забезпечення режиму референдної демократа є неможливим лише шляхом його законодавчого утвердження. Референдуми у згаданих країнах зали-шаються швидше винятками, ніж правилом розв'язання суспільно значущих проблем.

Таким чином, основними складовими референдної демократа є: рефе­рендна ідеологія; референдне законодавство; правові механізми реалізації референдної демократа'. Наявність цих складовиххарактеризує існування та дієвість референдної демократа у суспільстві та державі.

Так, референдна ідеологія передбачає існування в суспільстві стійких історичних традицій народовладдя, а також їх доктринально-го обгрунтування в працях мислителів та спроможність громадськості до сприйняття європогенних ідей та ідеалів народного суверенітету, верховенства права та безпосередньої демократа. Як правило, рефе­рендна ідеологія має нормативне вираження у відповідних нормах-принципах і тісно пов'язана з референдною правовою культурою.

Оскільки в основу референдної демократа покладено інститут ре­ферендумів, то вона є залежною від об'єктивації цього інституту в

Розділ 15

чинному референдному законодавстві. При цьому референдна демо-кратія забезпечується та гарантується системою конституційних і за-конодавчих актів, які мають комплексно визначати поняття та види референдумів, їх предмет, правовий статус учасників референдного процесу, порядок ініціювання, організації та проведення референ­думів, а також встановлювати юридичну відповідальність за пору-шення референдного законодавства.

Водночас референдна ідеологія та референдне законодавство стають дієвими лише за умови сформованості відповідних правових механізмів реалізації цього виду безпосередньої демократа. Пере-дусім йдеться про наявність реальних нормативно- та організаційно-правових механізмів безпосередньої реалізації народного сувереніте-ту шляхом проведення референдумів. Зазначені правові механізми дають підстави вважати референдну демократію особливим видом юридичної діяльності, спрямованої на забезпечення відповідного конституційно-правового режиму.

Безперечно, зазначені складові референдної демократа не є вичерп-ними. Існують й інші важливі елементи, які забезпечують і гарантують режим референдної демократа (розвиненість демократичних інсти-тутів суспільства і держави; рівень захисту референдних прав громадян; досконалість конституційно-правового статусу суб'єктів референдної демократа тощо). До того ж у кожній окремо взятій країні інсталяція виявлених складових референдної демократа у реальні конституційні правовідносини має свої особливості, що повною мірою підтверджу-ють вітчизняна теорія та практика референдної демократа.

Досвід України свідчить, що у нашій країні сформувалися об'єктивні передумови для генезису національної референдної демо­крата. Зокрема, в конституційному законодавстві закріплено право Українського народу на реалізацію свого суверенитету у формі прове­дення референдуму, а також основні засади цієї форми прямого наро-довладдя. Власне, Конституція України дає відповідь на запитання, сформоване сучасним французьким мислителем Жераром Мере: «Якщо народ — це суверен, а його воля — закон, інакше кажучи, во­ля його виступає як така, що запроваджує стан справедливості, то проблема у тому, щобдізнатися, яксаме виражається воля народу. Хто цей народ, який легітимно виражає закон?»'.

¹ Мере Жерар. Принцип суверенітету. Історія та основи новітньої влади / Пер. з франц. Л. Кононовича. — Львів, 2003. — С. 88.

Референдуми в Україні

Конституція України в ст. 5 визначила, що носієм суверенітету і единим джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу без-посередньо і через органи державної влади та органи місцевого само-врядування. При цьому, визнавши референдуми важливою формою безпосередньої демократії в Україні, Основний Закон закріпив у ст. 38, 69, 70, 72—74, п. 2 ст. 85, п. 6 ст. 106 та ст. 156 конституційні по­ложення щодо порядку ініціювання та проведення обов'язкових рефе-рендумів. Розвиток конституційних положень про референдум має здійснювати відповідний закон, але чинний Закон України «Про всеукраїнський та місцевіреферендуми» 1991 р. нині застарів і супере-чить ряду положень Конституції України.

Утім, закріплені в Конституції та законах України нормативні по­ложення про всеукраїнський та місцеві референдуми не можна цілко-вито ототожнювати з референдною демократією. Як свідчить досвід України та ряду зарубіжних країн, наприклад Російської Федерації, конституювання референдумів за умови відсутності або ускладнення правових механізмів реалізації цих положень не тільки не сприяє здійсненню цієї форми безпосередньої реалізації народного суве­ренітету та публічної влади територіальних громад, а й перетворює у юридичну фікцію відповідні конституційні положення.

Для утвердження і розвитку в Україні національної моделі рефе­рендної демократії потрібно передусім визначити конституційні заса­ди, принципи референдної демократії, тобто ті доктринальні ідеї та ідеали, відсутність яких не дає змоги вдосконалити чинне референд-не законодавство і часто зводить нанівець усі спроби вирішення найбільш важливих питань суспільного і державного життя в Україні шляхом всенародного голосування.

Вбачається, що сутність і зміст референдної демократії, її основні ідеї та ідеали мають свій початок у принципах референдної демократії, які ще прийнято називати загальними засадами або основами рефе­рендної демократії. Насамперед йдеться про принципи референдної демократії, втілені у дусі та букві Основного Закону, тобто про кон­ституційні засади цього виду безпосередньої демократії. Саме прин­ципи наповнюють категорію «референдна демократія» ідеологічним змістом і дають змогу зрозуміти багатовимірність цієї конституційно-правової категорії.

Конституційно-правові засади референдної демократії є похідни-ми від принципів прямого народовладдя та тісно пов'язаними з прин­ципами, що притаманні інститутам виборів і референдумів. Водночас

Розділ 15

феноменологія принципів референдної демократа полягає в тому, що ці принципи становлять унікальну систему об'єктивних і суб'єктив-них ідей та ідеалів, покладених в основу теорії референдної демо­крата, референдного законодавства та конституційного досвіду проведення референдумів.

Принципи референдної демократії — це система історично сформо-ваних і діючих об'єктивних і суб'єктивних керівних основ, ідей та ідеалів, покладених в основу референдної ідеологїі, референдного законо­давства та консіпитуційно-правового механїзму реалізацїі референдної демократії.

За своею сутністю принципи референдного права є основними керівними засадами, ідеями та ідеалами, які визначають призначення референдної демократії в суспільстві та державі. Ці принципи можна назвати «духом референдної демократии.

Принципи референдної демократії мають системний характер. Система принципів референдної демократії в Україні представлена та­кими групами принципів, як: креативні (ідеологічні) принципи рефе­рендної демократії; предметні принципи референдної демократії; функціональні принципи референдної демократа. Тобто йдеться про принципи-ідеї, принципи-норми і принципи-приписи референдної демократії, які й складають основу її системи.

Запропоновані групи (види) принципів референдної демократії відображають ідейну (ідеологічну) та нормативну спрямованість ос-новних складових політико-правового феномену цього виду безпосе-редньої демократії.

Ідеологічні принципи референдної демократії, які ще можна назвати креативними або доктринальними, є загальними теоретико-правови-ми джерелами й ідеями, що визначають основи доктрини сучасної ре­ферендної демократії. Ці принципи втілилися в системі історично, сформованих і сучасних ідей, концепцій і вчень про народний суве-ренітет, демократію загалом і референдуми зокрема, які стали наріжним каменем, головною ідеєю референдної демократії.

Серед ідеологічних (креативних) принципів-ідей референдної демократії можна виділити принципи: народного суверенітету, пріори-

¹ Оніщук М. В. Конституційні принципи референдної демократії в Україні // Консти-туція і конституціоналізм в Україні: вибіркові проблеми: 36. наук, праць Товариства конституційного права / Відп. ред. П. Ф. Мартиненко і В. М. Кампо. — К., 2007. — С. 151.

Референдуми в Україні

тетності референдної демократа в системі народовладдя, демокра­тизму, гуманізму, політичного плюралізму та інші. При цьому слід зазначити, що більшість із названих ідеологічних (креативних) принципів у силу їх значущості для теорії та практики консти-туціоналізму набули нормативного закріплення в конституціях і конституційних актах багатьох демократичних країн світу, у тому числі у Конституції України.

До ідеологічних (креативних) принципів референдної демократії слід віднести й принципи, які сформувалися на розвиток сутності та змісту принципу народного суверенітету Більшість із них з'явилася в період утвердження і розвитку світового конституціоналізму та референдної демократії в XIX—XX ст. Так, принцип пріоритетності референдної демократа в системі народовладдя утверджує первинність референдної демократії перед представницькою демократією за її походженням, змістом, юридичною силою актів тощо. У свою чергу референдна демократія за названими критеріями має першість і пе­ред такими видами безпосередньої демократії, як виборна, мітингова.

До загальних ідеологічних принципів референдної демократії слід також віднести принцип демократизму, що виявляється в цьому виді безпосередньої демократії на рівні участі громадян в усіх стадіях виборчого процесу та у демократичних принципах організації та проведення референдумів.

Визначальним ідеологічним принципом сучасної референдної де­мократії є й принцип гуманізму, що передбачає визнання загально-людських цивілізаційних цінностей та ідеалів рушійною мотивацією існування та дієвості досліджуваного виду безпосередньої демократії. Референдна демократія грунтується насамперед на визнанні людини, її прав, свобод і законних інтересів вищою суспільною цінністю.

Принцип політичного плюралізму щодо референдної демократії має вираження у множинності форм та видів референдної демократії. Ад-же сучасна референдна демократія залежно від предмета, суб'єктів ініціювання, юридичної сили та інших кваліфікацій референдумів набуває особливих форм референдної ідеології, регулюється різними положеннями референдного законодавства і має специфічні правові механізми реалізації цього виду прямого народовладдя.

Іншою складовою системи принципів референдної демократії в Україні є її предметні принципи. Ці принципи представлені загальни-ми засадами відповідного предметного інституту конституційного права — інституту референдумів, який ще іноді ідентифікують як

Розділ 15

підгалузі конституційного права — референдне право та референдний процес¹. їх можна поділяти на матеріальні та процесуальні принципи референдного законодавства України.

Зокрема, до предметних матеріальних принципів референдної де­мократа в Україні слід відносити ті, які визначають нормативний зміст інституту референдумів: принцип конституційності референ-думів; принцип загального, вільного, рівного, прямого права голосу при таємному голосуванні на референдумі; принцип відкритості і гласності при організації та проведенні референдумів; принцип неза­лежного інформаційного забезпечення референдного процесу; принцип безперешкодної агітації під час організації та проведення референдумів; принцип незалежного фінансування референдумів то-що. Ці принципи закріплені в референдному законодавстві України (ст. 38 Конституції України, ст. 7 «Принципи участі громадян у референдумах», ст. 8 «Демократичні засади підготовки і проведення референдумів» Закону України «Про всеукраїнський та місцеві рефе­рендума та ін.). Важливим видом предметних матеріальних прин­ципів є й процедурні, шо визначають засади організації та проведення референдумів.

Поряд із матеріальними предметними принципами існують і про­цесуальні принципи референдної демократа'. Конституційні засади ре­ферендного процесу, які где можна ідентифікувати як процесуальні принципи референдної демократа, представлені принципами: кон­ституційності референдного процесу, інваріативності референдного процесу, процесуальної компетенції суб'єктів референдного процесу, судового захисту конституційного права на участь у референдумі то-що.

Ще одна трупа принципів референдної демократа, яка логічно завершує тріаду «принципи-ідеї — принципи-норми — принципи-приписи», представлена функціональними принципами референдної демократа, які визначають керівні засади правового механізму ре-алізації референдної демократа в Україні. Функціональні принципи слід відмежовувати від предметних принципів референдної демо­крата, притаманних референдній процедурі (матеріальні норми-принципи) та референдному процесу (процесуальні норми-принци-

¹ Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Референдне право України: Навч. посіб. — К., 2006; Федоренко В. Референдне право в системі конституційного права України // Вісник Центрально! виборчої комісії. — 2005. — № 2. — С. 72-76 та ін.

Поиск по сайту: