Місцеве самоврядування в Україні. них партій, що характеризує умови реалізації юридичних норм, стан правової культури і правового виховання тощо

них партій, що характеризує умови реалізації юридичних норм, стан правової культури і правового виховання тощо.

Тому як загальні об'єктні гаранта місцевого самоврядування мож-на розглядати ті політичні, економічні, соціальні умови, духовні устої та цінності суспільства, організаційні засоби, які: слугують передумо-вами визнання, встановлення місцевого самоврядування та стимулю-вання його розвитку; забезпечують певну стійкість, послідовність та стабільність в організації та діяльності місцевого самоврядування; утворюють реальні можливості для найбільш повної реалізації його функцій.

Очевидно, що у широкому політико-правовому та соціологічному розумінні до загальних об'єктних гарантій місцевого самоврядування можна відносити і ступінь розвитку громадянського суспільства. Ад-же місцеве самоврядування — не лише самостійний вид публічної влади, а й один із найважливіших інститутів громадянського суспільства та водночас механізм формування такого суспільства.

Дійсно, адже саме феномен громадянського суспільства розкриває енергійні прояви особистостей у соціумі, які не підлеглі формальній необхідності, що навіть порушують її своею волею й часто всупереч волі держави. ІДе і є прояв соціальної енергії людини, громадянина, жителя, його внутрішнього категоричного самоімперативу, його ініціативної волі, самопрояву його поведінкових установок і самовря­дування ззовні діями з їх втілення на практиці. А найбільш оптималь­ною сферою такого волевиявлення, реалізації самодіяльності особис-тості є сфера місцевого самоврядування, сфера функціонування муніципальної влади, що ніби «пронизує» усі інститути громадянсь­кого суспільства — адже переважна більшість із них функціонує і ре-алізується в синергетичному й навіть органічному взаємозв'язку з місцевим самоврядуванням. Тому як саме місцеве самоврядування виступає «критерієм істинності» громадянського суспільства, так і інститути громадянського суспільства та громадянське суспільство загалом є гарантами муніципальної влади¹.

¹ Баймуратов М. А. Роль публичной самоуправленческой (муниципальной) власти в становлении и развитии гражданского общества в Украине // Актуальні проблеми політики: 36. наук, праць — Одесса, 2003. — Вип. 16. — С. 41-52; Баймуратов М.А. Публичная самоуправленческая (муниципальная) власть и гражданское общество: проблеми взаимосвязи и взаимозависимости // Право и политика. — 2004. — № 3. — С. 82-87.

Розділ 26

Серед об'єктних гарантій місцевого самоврядування передусім потрібно виділити політичні гарантії. Під політичними гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти демократичний характер політичного режиму у країні, який зумовлює не тільки визнання за на­селенням права на місцеве самоврядування, володіння, користування, розпорядження цим правом, його всіляку підтримку та захист держа­вою. Тільки в демократичній державі можливе існування місцевого самоврядування, тому що останнє як одна з основ конституційного ладу являє собою основний принцип організації і здійснення публічної влади, поряд з іншими конституційними принципами виз-начає систему демократичного управління у державі. Це система дер­жавної влади, яка заснована на принципах: поділу влади, розмежуван-ня предметів відання органів державної влади та місцевого самовряду­вання; народовладдя, яке здійснюється на основі політичного та ідео-логічного різноманіття безпосередньо народом, а також через органи державної влади і органи місцевого самоврядування; самостійності місцевого самоврядування в межах своїх повноважень; реального за­безпечення основних прав і свобод людини і громадянина тощо.

Значною мірою розвиток місцевого самоврядування залежить від рівня розвитку економіки у державі, життя людей, соціальної струк-тури суспільства тощо. Тому економічними гарантіями місцевого само­врядування виступають: економічна система суспільства, в основі якої лежать принципи ринкової економіки; єдність економічного просто­ру; вільне переміщення товарів, послуг та фінансових коштів; підтримка конкуренции свобода економічної діяльності, підприєм-ництва та праці; визнання, плюралізм, рівноправність та рівний захист різних форм власності, у тому числі комунальної.

До соціальних гарантій місцевого самоврядування належать: соціальна стабільність, розвиток соціальної структури суспільства; формування основних соціальних груп, зокрема, наявність «серед-нього класу»; можливість задоволення мінімальних потреб кожного жителя; ефективна система соціального забезпечення; діяльність держави, спрямована на всебічний розвиток особистості.

Ідеологічними (духовними, культурними) гарантіями місцевого самоврядування є: система існуючих у країні ідеологічних та культур-них цінностей; загальний рівень суспільної свідомості, у тому числі правосвідомості; ідеологічне різноманіття; заборона на розпалюван-ня соціальної, расової, міжетнічної та релігійної ворожнечі, посяган-ня на права і свободи людини; оцінка тих чи інших явищ життя пере-

довсім з позицій моральності, справедливости можливість міждер-жавного обміну культурними цінностями; існуючі у суспільстві істо-ричні, етнонаціональні, місцеві традиції та звичаї.

Серед зовнішніх об'єктних гарантій місцевого самоврядування мож-на виділити зовнішньополітичні, зовнішньоекономічні, зовнішньо-соціальні тощо. Ці гаранта зумовлені наявністю системи зовнішньо-державнихумов та чинників, які об'єктивують визнання, становлення, організацію, діяльність та захист муніципальних прав та свобод. Тріумфальний рух принципів субсидіарності, регіоналізації та децен-тралізації, який відбувся у період після другої світової війни в Європі та США, породив загальноєвропейську тенденцію муніципалізації конституційного життя та конституційного права. У світі дедалі більше відбувається усвідомлення того, що надмірний централізм не змінює держави, а веде до нездатності державного апарату. Місцеве самоврядування, регіоналізація та децентралізація стають тепер провідними принципами європейської політики та конституційно-правового регулювання.

Так, основна спрямованість принципу субсидіарності у XX ст. по-лягала у подоланні фашистських і соціалістичних тенденцій, захисті автономії особи та права на самоврядування нижчих політичних оди-ниць. Субсидіарність організації влади тим самим протиставлялася тенденціям у напрямі авторитарної централізованої держави. Суб­сидіарність розглядалася як передумова устрою, що базується на сво-боді: держава, яка дотримується принципу субсидіарності, гарантує своїм громадянам свободу і незалежність, місцеве і регіональне само­врядування, право приватної власності, всебічний соціальний захист, визнає принципи ринкової економіки тощо. Захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності нині проголошується однією з традиційних цінностей європейського політичного устрою (Євро-пейська хартія місцевого самоврядування 1985 р., проект Європейсь­кої хартії регіонального самоврядування). 3 одного боку, визнання та гарантування широкого каталогу прав територіальних колективів у демократичних країнах створює умови для формування в них моделі так званої муніципальної держави, а з іншого — розвинуте місцеве са­моврядування та муніципальна влада бачиться як «запускаючий інструмент» процесу євроінтеграції¹.

¹ Батанов О. В. Конституційне право у сучасному світі: основні напрями та форми розвитку // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2003. — № 7. — С. 39.

Розділ 26

Отже, серед гарантій місцевого самоврядування можна виділити загальні об'єктні гаранта, тобто ті політичні, економічні, соціальні, культурні та міжнародні умови, підвалини і цінності суспільства, що слугують передумовами розвитку місцевого самоврядування та інсти-туціоналізації муніципальної влади; забезпечують визначену стійкість і стабільність муніципальної влади та створюють реальні можливості для найбільш оптимального вирішення завдань, які по-стають перед місцевим самоврядуванням.

Також гаранта місцевого самоврядування можна класифікувати і за іншими критеріями. Так, залежно від форми нормативно!' фіксації їх поділяють на: конституційно-правові, законодавчі, міжнародно-правові, локальні, а також ті, які містяться в інших соціальних нор­мах. Передусім за означеним критерієм до гарантій місцевого само­врядування відносять конституційно-правові гаранта. Вони передба-чені Конституцією України і безпосередньо реалізують загальні принципи організації та діяльності місцевого самоврядування. Основний Закон України містить ряд норм та окремий розділ про місцеве самоврядування. Значна кількість норм закріплена у першо-му розділі, який визначає основи конституційного ладу. Такий підхід означав, що місцеве самоврядування є одним з інститутів, які склада-ють основи конституційного ладу України. Це надає стійкого харак­теру місцевому самоврядуванню в суспільстві. Як акт вищої юридич-ної сили та основоположна нормативно-правова гарантія місцевого самоврядування Конституція закладає певний стабілізуючий фактор у правовий механізм функціонування місцевого самоврядування. Усі конституційні норми про місцеве самоврядування можна поділити на норми, якими: визнається місцеве самоврядування в Україні; визна-чається призначення місцевого самоврядування; закріплюється ме­ханізм та регулюється організація і діяльність місцевого самовряду­вання; встановлюється економічна основа місцевого самоврядуван­ня; закріплюються територіальні межі місцевого самоврядування; встановлюється компетенція місцевого самоврядування з деяких питань; встановлюються інші гаранта місцевого самоврядування; встановлюються права жителів на місцеве самоврядування та заборо-няється обмеження прав на місцеве самоврядування.

Виділення законодавчих гарантій місцевого самоврядування зу-мовлено тим, що норми Конституції не можуть охопити своїм регу-люванням всієї багатоманітності суспільних відносин, що виникають у сфері місцевого самоврядування. Для цього потрібні ще закони з

Місцеве самоврядування в Україні

найважливіших питань організації і діяльності суб'єктів місцевого самоврядування. До них слід віднести базовий Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», закони про місцеві вибори, референдуми, інші форми безпосередньої демократа, про місцеві податки і збори, про комунальну власність тощо. Окремі аспекти функціонування місцевого самоврядування регулюються нормами екологічного, фінансового та інших галузей права, які встановлюють певні стандар­та, дотримання яких необхідно на території всієї країни.

Виділення міжнародно-правових гарантій місцевого самовряду­вання зумовлене тим, що існують визначені міжнародні стандарти в сфері місцевого самоврядування, що регламентують спільно розроб-лені державами принципові підходи і міжнародно-легальні принципи становлення, формування і функціонування інституту місцевого са­моврядування на території конкретних держав. Міжнародні стандар­ти місцевого самоврядування передбачені в міжнародних конвенціях спеціального порядку, що встановлюють правила, визнані більшістю держав.

Використання міжнародно-правових норм, що містять гаранта місцевого самоврядування в нормативному регулюванні організації і функціонування місцевого самоврядування, є дуже своєчасним. Вхо-дження України як повноправного члена у світове співтовариство по-клало на неї конкретні обов'язки щодо реалізації своїх міжнародно-правових зобов'язань не тільки на міжнародній арені, а й усередині країни. Щодо останнього виникають істотні труднощі, зумовлені як важкою економічною кризою, у якій опинилася Україна, і, як наслідок, відсутністю матеріальних умов і політичної волі, так і особ-ливостями менталітету народу, багато поколінь якого зросло в умовах тоталітарного мислення, якому притаманнии низький рівень правосвідомості і правової культури.

Так, Європейська хартія місцевого самоврядування містить міжна-родно-правові стандарти розвитку місцевого самоврядування, які «зобов'язують країни-учасниці застосовувати основні норми, що га-рантують політичну, адміністративну і фінансову самостійність місцевого самоврядування».

Гаранта місцевого самоврядування закріплені у ряді інших міжна­родно-правових документів, зокрема Європейській конвенціїпро основ­ні принципи транскордонного співробітництва між територіальними громадами або органами влади, Європейській хартії урбанізму, Євро­пейській декларації місцевих прав, Європейській хартії про участь

Розділ 26

молоді в муніципальному і регіональному житті, Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні тощо.

Особливість локальних. (місцевих) гарантій полягає у тому, що вони передбачаються як на рівні нормативно-правового закріплення (ста­тута територіальних громад, регламенти місцевих рад, положення про органи самоорганізації населення тощо), так і на рівні їх практич­но/ реалізації. Питання про правові акти місцевого самоврядування набуває особливої актуальности тому що йдеться про формування дійсно демократичної системи правотворчості. Акти місцевого само­врядування поряд із Конституцією і законами України, відповідними міжнародно-правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів, актами місцевих органів вико-навчої влади виступають важливим і необхідним елементом механізму гарантування місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що найважливішою нормативною гарантією місцевого самоврядування має стати статут територіальної громади як необхідний елемент правової основи муніципальної демократа. Саме орієнтація на прийняття власних «комунальних конституцій» найбільш оптимально відповідає ідеї розмаїття й свободи вибору на-прямів і видів локально! діяльності населення за місцем проживання. Одночасно закріплення інших локальних гарантій має стати обов'яз-ковою вимогою саме для статутів територіальних громад. Локальні га­ранта забезпечуються повсякденною діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування над створенням належних політич-них, матеріально-технічних, соціальних умов реалізації права грома-дян на участь у місцевому самоврядуванні¹.

Важливе значення у механізмі гарантування місцевого самовряду­вання займають й інші соціальні норми, зокрема релігійні норми, місцеві традиції, звичаї тощо.

Неодмінною та найважливішою умовою визнання та здійснення місцевого самоврядування є наявність таких спеціальних гарантій, які забезпечують одночасну реалізацію усіх муніципальних прав і свобод та «обслуговують» місцеве самоврядування на усіх стадіях про-цесу вирішення питань місцевого значення. Система гарантій по-різному впливає на місцеве самоврядування. Деякі з них суттєво

¹ Делія Ю. В. Правові основи місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії і практики: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — К., 2003. — С. 12.

Місцеве самоврядування в Україні

впливають на визнання місцевого самоврядування (наприклад, основні конституційні гарантії), інші — на створення умов для здійснення муніципальних прав і свобод (наприклад, об'єктні га­рантії), дія третіх відчутна лише у конкретній територіальній громаді (наприклад, локальні гарантії), рольове призначення четвертих обме-жене у часі (наприклад, діяльність офіційних спостерігачів на місце-вих виборах або референдумах). Але є група гарантій, гарантуючий вплив яких є наскрізним, таким, шо переважно не залежить від часо-вих, просторових, суб'єктно-об'єктних та інших характеристик місцевого самоврядування. Умовно назвемо цю групу гарантій проце-суальними, або технологічними, гарантиями.

Нормотворчі гарантії місцевого самоврядування передбачають наявність у місцевого самоврядування власної системи нормативно-правових актів. Соціальна цінність локального регулювання має прояв у гармонізації інтересів держави, суспільства, територіальних громад, а також жителів — членів цих громад. Так, статута тери­торіальних громад, рішення, прийняті шляхом місцевого референду­му, є обов'язковими для виконання на відповідній території і мають більш вагому юридичну силу, ніж рішення рад, їх виконавчих органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливу роль відіграють і матеріально-технічні та бюджетно-фінансові гарантії місцевого самоврядування. Практика доводить, що досягнення мети самоврядування можливе лише за наявності у тери-торіальної громади можливостеи щодо володіння, користування та вільного розпорядження матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами, необхідними для здійснення муніципальної діяльності. Матеріально-технічні гарантії передбачають наявність комунальної, у тому числі земельної власності, об'єкти якої визначаються, виходячи з їхньої значущості для обслуговування населення відповідної тери­торії. Свое соціальне призначення місцеве самоврядування може виправдати, лише ефективно управляючи комунальним майном, формуючи та раціонально використовуючи місцеві фінанси.

Місцеве самоврядування в Україні

Основною гарантією фінансової основи місцевого самоврядування є його право самостійно формувати, затверджувати і поповнювати місцевий бюджет. Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених у встановленому порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Територіальні громади можуть об'єднувати на договірних за­садах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, організацій і уста-нов, створювати для цього відповідні органи і служби.

Окреме місце в системі технологічних гарантій місцевого самовря­дування посідають організаційні та кадрові гаранта'. Це їх місце виз-начається насамперед наявністю у територіальних громад системи органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Здатність мати органи та посадові особи місцевого самоврядування — це гарантія де-централізації, організації та здійснення влади на місцях, яка забезпе-чує самостійне вирішення територіальними громадами питань місце­вого життя, організаційне відокремлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою. Органи місцевого самоврядування — це його основні структурно-ор-ганізаційні форми, які не є структурним підрозділом механізму дер­жавного управління та є самостійною формою реалізації народом своєї влади. Також велике практичне значення для гарантування місцевого самоврядування займають кадрові гарантії, зокрема інсти-тут служби в органах місцевого самоврядування.

Гарантії захисту місцевого самоврядування посідають особливе місце в системі гарантій місцевого самоврядування взагалі та його технологічних гарантій зокрема. Право місцевих влад на звернення за допомогою до засобів юридичного захисту отримало свое закріплен-ня у Конституції (ст. 145) та законах України, а також у міжнародно-правових актах, зокрема у ст. 11 Європейської хартії місцевого само­врядування. За змістом гарантії юридичного захисту місцевого само­врядування є сукупністю правових умов та організаційних заходів шодо забезпечення реалізації різних інтересів відповідних територій, захисту гарантованих Конституцією і законодавством України прав жителів—членів територіальних громад та проведенні заходів щодо зміцнення громадського порядку.

Охорона, захист, припинення порушень та поновлення поруше-них прав місцевого самоврядування може здійснюватися за допомо­гою багатьох засобів правового захисту. Пріоритетне місце серед цих

Розділ 26

засобів посідає судовий захист прав та інтересів місцевого самовряду­вання. На важливість судового захисту в системі гарантій прав місце­вого самоврядування вказує багато факторів, наприклад, посилення адміністративного тиску на органи та посадових осіб місцевого само­врядування, наявність значної кількості актів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, шо порушують права територіаль-них громад, права громадян на участь у здійсненні місцевого само­врядування, права органів та посадових осіб місцевого самоврядуван­ня. Також важливу роль у механізмі захисту прав місцевого самовря­дування займає й можливість утворення служб охорони громадського порядку: повнокровне самоврядування важко уявити без можливості задоволення потреб населення в необхідному громадському порядку.

Слід зазначити, що не виключено здійснення поділу гарантій місцевого самоврядування і за іншими критеріями, наприклад, за суб'єктною ознакою, тобто залежно від того, хто виступає гарантом місцевого самоврядування. Аналіз Конституції дає підстави зробити висновок про те, що вона закріпила відносно цілісну систему суб'єктів гарантування місцевого самоврядування. Основними з них є: Український народ, Українська держава загалом і в особі ії спеціалізованих інститутів (організацій, служб) зокрема; Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади; Конституційний Суд України; суди загаль-ної юрисдикції; прокуратура та інші контрольно-наглядові органи; територіальні громади та органи і посадові особи місцевого самовря­дування; політичні партії і громадські організації; підприємства, уста­нови, організації; міжнародні органи та організації тощо.

Можливою є інституційна диференціація гарантій місцевого само­врядування. Наприклад, можна виділяти гарантії місцевих виборів, місцевих референдумів та інших форм безпосередньої демократа у місцевому самоврядуванні; гарантії прав і свобод людини і громадя-нина у сфері місцевого самоврядування тощо.

Розділ27

Поиск по сайту: