Автономна Республіка Крим

влади Автономно! Республіки Крим. Разом з цим Автономна Ре-спубліка Крим має свій специфічний конституційно-правовий ста­тус, який відрізняється, наприклад, від статусу області. Це вияв-ляється насамперед у гарантіях Автономно!' Республіки Крим. Так, органи державно! влади України при прийнятті рішень, що стосу-ються Автономно! Республіки Крим, враховують специфіку правового статусу автономії. Органи влади Автономно! Республіки Крим ма-ють більш широкі можливості нормативно! регламентації відповідних питань автономії, аніж обласні. Важливою гарантією стабільності статусу Автономно! Республіки Крим є те, що змінити Конституцію Автономно! Республіки Крим має право тільки Верховна Рада України. Функціонування Автономно! Республіки Крим як суб'єкта конституційно-правових відносин адміністративно-тери-торіальної автономії у складі України забезпечується комплексом правових, організаційних, фінансових, майнових та інших гарантій і ресурсів. Це дає можливість органам влади автономії вирішувати відповідні проблеми Криму з урахуванням місцевих і загальнодер-жавних інтересів¹.

Особливості ж конституційно-правового статусу Автономно! Республіки Крим, як це зазначається у главі першій її Конституции розкриваються через «конституційні основи статусу та повноважень Автономно! Республіки Крим, принципи і гаранта Автономно!' Рес­публіки Крим», а також статус Верховно! Ради Автономно! Рес­публіки Крим і Ради міністрів Автономно! Республіки Крим. Також зазначається, що правовою основою статусу і повноважень Автоном­но! Республіки Крим, Верховно! Ради Автономно! Республіки Крим і Ради міністрів Автономно! Республіки Крим є Конституція України, закони України, Конституція Автономно! Республіки Крим.

Отже, виявити особливості конституційно-правового статусу Автономно! Республіки Крим можна лише за умови, якщо ми надамо відповідь на питання про місце Автономно! Республіки Крим у сис-темі адміністративно-територіального устрою України та політичній системі суспільства, розкриємо специфіку тієї влади, яка здійснюється в Автономній Республіці Крим, виявимо її межі, зро-зуміємо її механізм, суб'єктно-об'єктні характеристики, принципи, гаранта тощо.

¹ Конституція України: Науково-практичний коментар / Ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та ін. — X., 2003. — С. 677-678.

Розділ 25

Ми знаємо, що за своїм конституційно-правовим статусом Авто­номна Республіка Крим є адміністративно-територіальною авто-номією, що, безумовно, накладає відбиток на особливості здійснення влади натериторії, на яку поширюється її юрисдикція. Питання щодо правової природи тієї влади, яка здійснюється в автономіях, автоном­но подібних утвореннях різних за своею внутрішньою організацією держав, характеру тих органів влади, які утворюються в автономіях та представляють інтереси їх населення є складним та спірним. Не достатньо вивченим є питання й щодо правової природи влади в Автономній Республіці Крим.

Тривалий час вважалося, що конституційно-правовий статус авто­номії має прояв у основних ознаках держави. За радянських часів вва­жалося, що ці ознаки закріплюються в Конституції та є загальними та єдиними для усіх видів радянських держав. Підкреслювалося, що ав­тономній республіці як державі притаманні територіальне верховен­ство, державний апарат, конституція, законодавство, громадянство. Однак у методологічній площині, писав Ш. Ягудін, важливо мати на увазі дві основи у статусі автономії: її державну природу загалом та її специфіку як держави, яка знаходиться у складі союзної республіки¹. На його думку, автономній республіці притаманна така якісна ознака, як самостійне вирішення питань, що віднесені до відання автономії загальнодержавним та республіканським законодавством. Тобто, по суті, при характеристиці автономії відмічалися дві основи: суто дер-жавницьке та автономістське, з елементами самоврядності — «вирішення питань автономії».

В умовах радянської системи організації влади будь-які елементи самоврядності, незважаючи на їх всебічне декларування, відкидали-ся. На усіх рівнях політичної організації суспільства утворювалися та функціонували органи державної влади або структури, які значною мірою залежали від цих органів та партійних структур. Тому абсолют­но праві ті дослідники, які вважають, що «коли органи публічної вла­ди автономного утворення вважати органами державної влади, то в цьому випадку втрачається сенс самої автономії». На їх думку, він ще більше втрачається, якщо вважати органи публічної влади автономії органами місцевого самоврядування².

¹ Ягудин Ш. III. Конституционньій статус автономной республики: Автореф. дис....
канд. юрид. наук. — М., 1982. — С. 6.

² Кичун В. I. Конституційно-правові основи вааємовідносин вищих органів влади України
і Автономно!' Республіки Крим: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — X., 2001. — С. 9.

Автономна Республіка Крим

Звідси виникає абсолютно закономірне питання: у чому полягає специфіка конституційно-правового статусу Автономно!' Республіки Крим як адміністративно-територіальної автономії та якою є правова природа влади, що здійснюється в автономній республіці, коли вона не є державною, як вказувалося за радянських часів, та не є владою самоврядування, яке існує у демократичному суспільстві.

У деяких наукових працях вказується, що автономні утворення мають свій притаманний лише їм вид публічної влади — владу авто­номії. Прихильники цієї думки вважають, що в усіх інших випадках конституційне законодавство чітко визначає органи публічної влади або органами державної влади, або органами місиевого самовряду­вання. I тому, на думку цих вчених, наявність у автономного утворення своєї особливої влади — влади автономії — можна вважа-ти тією ознакою, яка відрізняє її від інших державно-правових утво-рень¹.

Ті ж самі автори, аналізуючи організацію влади в автономних утво­реннях, розглядають автономну республіку як несуверенну тери-торіальну спільноту, що законодавчо конституйована парламентом держави, до складу якої вона входить, має свої органи публічної вла­ди, наділена певною політико-правовою самостійністю, і діє на підставі та в межах загальнодержавної конституції і законів, не може самостійно змінити свій правовий статус і виступає засобом децент-ралізації у здійсненні публічної влади².

Інші дослідники у процесі аналізу проблем публічної влади у тери-торіальних публічних утвореннях (у тому числі в Автономній Республіці Крим, яку розглядають рідкісним винятком із загальних правил), стверджують, що влада автономії — це «обмежена публічна недержавна та неполітична влада, здійснення якої, на відміну від муніципальних утворень, пов'язане з врахуванням місцевих особли-востей»³.

Отже, на думку прихильників того погляду, за яким публічна вла­да у автономних утвореннях відрізняється як від тієї влади, яка здійснюється у межах територіальних громад — так званої муніци-

¹ Кичун В. I. Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади Ук-
раїни і Автономно! Республіки Крим: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — X.,
2001. —С. 9.

² Там само. — С. 11.

³ Чиркин В. Е. О публичной власти (постановка проблемьі) // Государство и право. —
2003. — № 10. — С. 13-14.

Розділ 25

пальної влади, так і від державної влади. Головною причиною цього є особливості конституційно-правового статусу автономних утворень в унітарних державах. Такими особливостями, на їх погляд, є: 1) відмінність автономії від інших державно-правових утворень поля-гає в ії особливому статусі, основи якого закріплено на рівні консти­туції держави та конкретизовано в спеціальному законодавстві — конституціях (статутах) автономії, договорах про розмежування по-вноважень, законах про спеціальний правовий статус автономного утворення. Так, Автономна Республіка Крим як автономне утворення у складі унітарної за своїм державним устроєм України має свою Кон-ституцію, тривалий час тут діяли спеціальні закони або прийняті нові закони про статус автономії або окремі органи автономії¹, існують різні договори про розмежування або делегування компетенції авто­номії та ії органів з іншими суб'єктами публічної влади² тощо; 2) ав-тономія в унітарній державі, як правило, має форму адміністративно-територіальної одиниці; 3) така автономія не володіє суверенітетом; 4) автономія виникає не в результаті об'єднання незапежних суверен-них держав або входу однієї суверенно! держави до складу іншої, а є наслідком наділення центральною владою окремої територіальної одиниці більш широким колом повноважень; 5) як правило, авто-номним є утворення, яке визнано таким на рівні конституції; 6) орга-нізація влади в автономії, ії структура та компетенція визначаються загальнодержавними органами влади та закріплюються в конституції і законах держави, в актах автономії; 7) автономія в унітарній державі не може самостійно визначати основи своєї організації, приймати

¹ Про відновлення Кримської Автономно! Радянської Соціалістичної Республіки: За­
кон УССР // Відомості Верховно! Ради. — 1991. — № 9. — Ст. 84; Про статус Авто­
номно! Республіки Крим." Закон України від 29.04.1992 року // Відомості Верховно!
Ради. — 1992. — № 30. — Ст. 419; Про Автономну Республіку Крим: Закон України
від 17березня 1995 року//Відомості Верховно! Ради. — 1995. — №11. — Ст. 69; Про
Конституцию Автономно! Республіки Крим: Закон України від 4 квітня 1996 року //
Відомості Верховної Ради. — 1996. — № 24. — Ст. 90; Про затвердження Консти­
туції Автономно! Республіки Крим: Закон України від 23 грудня 1998 року // Відо­
мості Верховної Ради. — 1999. — № 5-6. — Ст. 29; Про Верховну Раду Автономно!
Республіки Крим: Закон України від 10 лютого 1998 року // Відомості Верховної
Ради. — 1998. — № 29. — Ст. 191 тощо.

² О Положении о порядке взаимодействия с Ассоциацией органов местного само­
управлення в Автономной Республике Крьім и делегировании органам местного
самоуправлення отдельньіх полномочий Автономной Республики Крьім: Постановле­
ние Верховной Радьі Автономной Республики Крьім // Сборник нормативно-право-
вьіх актов Автономной Республики Крьім. — № 11. — 1999.

Автономна Республіка Крим

свою конституцію та самостійно визначати принципи своїх взаємовідносин з центральною владою, оскільки основи правового статусу автономії в унітарній державі визначаються насамперед парламентом унітарної держави; 8) автономне утворення має і свої специфічні предмети відання; 9) автономне утворення не має права самостійно змінити свій правовий статус; 10) автономія в унітарній державі виступає одним із суттєвих засобів децентралізації публічної влади¹.

Загалом погоджуючись з цими характеристиками, вважаємо, що ці дослідники роблять дещо помилковий висновок. На нашу думку, на-ведене жодною мірою не свідчить про те, що автономне утворення, в тому числі Автономна Республіка Крим, має свій особливий вид публічної влади — владу автономії, або публічну владу Автономної Республіки Крим, яка здійснюється або безпосередньо населенням автономії, або через органи влади автономії — Верховну Раду Авто­номної Республіки Крим, Раду міністрів Автономно'! Республіки Крим та органи місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим, як стверджують цитовані нами вчені.

Спробуємо це довести. Згідно з Конституцією України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та орга­ни місцевого самоврядування. Саме з цього конституційного поло­ження випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до единого державного механізму і в силу цього місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Одночасно населення Автономної Республіки Крим як неодмінна складова Українського народу — «громадян України усіх національностей» не визнається територіальною громадою, як і насе­лення району та області інших регіонально подібних утворень у складі території України.

На території автономії, так само як і на інших складових території України, визнається право територіальних громад — жителів сіл або добровільного об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст вирішува-ти питання місцевого для них значення, утворювати з цією метою органи місцевого самоврядування. Ці органи є органами так званої муніципальної влади. Одночасно спільні інтереси територіальних

¹ Кичун В. I. Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — X., 2001. —С. 11.

Розділ 25

громад в автономії представлені у районних в Автономній Республіці Крим радах. Відсутність обласної ради (обласних рад) в автономії не означає відсутності регіонального представництва спільних інтересів територіальних громад у її складі. Таким органом, на наш погляд, є Верховна Рада Автономно! Республіки Крим.

У зв'язку з цим варто погодитися з тим, що в основі коштитуційної правосуб'єктності Автономно! Республіки Крим — своєрідна форма реалізації місцевого самоврядування як самостійного виду публічної вла­ди. Адже світова практика муніципальної демократа свідчить, шо од­ним з головних принпипів ефективної місцевої влади є саме принцип багатоманітності організаційних форм місцевого самоврядування. Прикладом реалізації цього, хоча й не закріпленого у жодному вітчиз-няному політико-правовому документі, принципу демократа є систе­ма організації влади в Автономній Республіці Крим¹.

Організація влади в Автономній Республіці Крим характеризуеться:

по-перше, наявністю особливого суб'єкта — населення Автоном­но'!' Республіки Крим як сукупності територіальних громад в авто­номії — територіальних спільностей, шо складаються з фізичних осіб — жителів, що постійно мешкають у кримському регіоні;

по-друге, особливим місцем у політичній системі суспільства, враховуючи, що органи влади в автономії не належать до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від державної влади. Хоча вони не включені до загальної системи ор-ганів місцевого самоврядування в Україні, це ще не перетворює їх у якісь особливі структури так званої влади автономії. Взаємозв'язок класичного місцевого самоврядування та самоврядування в Авто­номній Республіці Крим з державою досить тісний і проявляється в тому, що місцеве самоврядування, автономія і державна влада мають єдине джерело — Український народ, а також у тому, що органам місцевого самоврядування та органам автономії можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Таке спе-цифічне становище самоврядування — як місцевого, так і самовря­дування автономії, — в політичній системі суспільства і дає підстави характеризувати його як самостійну (поряд з державною) форму публічної влади — публічну владу територіальних громад незалежно

¹ Пастернак О. М. Деякі теоретичні проблеми правосуб'єктності адміністративно-те-риторіальних одиниць у сфері місцевого самоврядування // Часопис Київського университету права. — 2005. — № 4. — С. 114-115.

Автономна Республіка Крим

від територіально-просторових меж визнання їх самоврядних прав та поширення їх юрисдикції — звичайні, «традиційні» регіони (райони, області), чи у межах автономного утворення — Автономної Рес-публіки Крим;

по-третє, місцеве самоврядування має ряд особливостей щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів свого впливу, значна частина яких не характерна для інших правовідносин. Такими об'єктами є влада територіальних громад; питання місцевого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самовря­дування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єкти природно-за-повідного фонду, земля; духовні блага; адміністративно-територіаль-ний устрій тощо.

Основними ж предметами відання Автономної Республіки Крим відповідно до ст. 138 Конституції України є: 1) призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затверджен-ня складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим; 2) орга-нізація та проведення місцевих референдумів; 3) управління май-ном, що належить Автономній Республіці Крим; 4) розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; 5) роз­роблення, затвердження та реалізація програм Автономної Рес­публіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля — відповідно до загальнодержавних програм; 6) визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів; 7) участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національ-ної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадській безпеці; 8) забезпечення функціонування і розвитку державної та національ-них мов і культур в Автономній Республіці Крим; охорона і викори-стання пам'яток історії; 9) участь у розробленні та реалізації держав-них програм повернення депортованих народів; 10) ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих ії місцевостях.

Тобто, по суті, до предметів відання Автономної Республіки Крим належить вирішення питань місцевого (для автономії) значення. Адже самоврядування (незалежно від того, у якій формі воно

Розділ 25

здійснюється, — класичне місцеве самоврядування або самовряду-вання на рівні регіону) на відміну від державно! влади повинно зай-матися переважно місцевими справами, не роблячи спроб брати участь у вирішенні державних справ, якщо вони не пов'язані з розв'язанням проблем місцевих або проблем автономії.

Виходячи з цього, влада в автономії являє собою аж ніяк не дер-жавницьке або якесь унікальне публічно-автономне політичне яви­те, а своєрідне муніципальне явище, яке продукується соціальним середовищем, хоча й у політичній системі суспільства вплетене в тка­нину політико-правових, адміністративно-територіальних і соціаль-но-економічних відносин і процесів, які відбуваються в державі.

Зазначене свідчить про те, що за своїм конституційно-правовим статусом Автономна Республіка Крим як адміністративно-тери-торіальна автономія здебільшого є суб'єктом правовідносин у сфері місцевого самоврядування. Такими суб'єктами, як правило, можуть бу­ти лише стійкі постійні територіальні утворення (громади, комуни, землі, автономії тощо), які характеризуються єдністю волевиявлення та мети, а також певною внутрішньою організацією. Автономна Рес­публіка Крим як адміністративно-територіальна одиниця виступає суб'єктом правових відносин у сфері місцевого самоврядування, але ЇЇ конституційна правосуб'єктність має усічений характер, реалізувати яку вона може не безпосередньо, а через діяльність інших суб'єктів, які володіють так званою активною правосуб'єктністю, передовсім через органи влади автономії — Верховну Раду Автономно! Рес-публіки Крим і Раду міністрів Автономно! Республіки Крим.

Так, Конституція України вказує, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Республіки Крим (частина перша ст. 136). Конституція Автономної Республіки Крим містить ряд положень, згідно з якими Верховна Рада Автоном­ної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Рес­публіки Крим і здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функції та повноваження в межах своєї компетенції (частина третя ст. 1). У частині першій ст. 6 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада Автономної Республіки Крим, по суті, належитьдо ка-тегорії органів влади автономії, через які громадяни беруть участь у вирішенні питань, віднесених до компетенції Автономної Республіки Крим. Розгорнуте визначення дає ст. 21: «Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Республіки Крим, який представляв інтереси громадян, спільні інтереси населен-

Автономна Республіка Крим

ня, територіальних громад, місцевого самоврядування, Автономної Республіки Крим у цілому, і здійснює свої повноваження з метою сприяння і забезпечення реалізації їх прав і законних інтересів, а та-кож вирішення питань збалансованого соціально-економічного, культурного та іншого розвитку Автономної Республіки Крим».

Наявність цього локального конституційного визначення Верхов­ної Ради Автономної Республіки Крим можна оцінювати по-різному. Так, конституційна дефініція Верховної Ради Автономної Республіки Крим передусім акцентує увагу на прерогативах цього органу як «представницького» та, по суті, визначає його своєрідну титульну функцію — представницьку.

Імперативне положення Конституції України та Конституції Автономної Республіки Крим, згідно з якими Верховна Рада Авто­номно!' Республіки Крим є «представницьким органом Автономної Республіки Крим» (без будь-яких посилань на можливість існування інших представницьких органів такого роду), дає підстави також роз-глядати її конституювання як «єдиний» та «пріоритетний» орган та­кого регіонального представництва.

Єдине та домінуюче місце Верховної Ради Автономної Республіки Крим у системі органів влади Автономної Республіки Крим детерміноване тим, що вона є вищою представницькою установок) ло­кального характеру на території автономії, яка «представляє інтереси громадян, спільні інтереси населення, територіальних громад, місце­вого самоврядування, Автономної Республіки Крим у цілому» (ст. 21 Конституції Автономної Республіки Крим) та є единим органом вла­ди Автономної Республіки Крим, який здійснює «представницькі, нормотворчі, контрольні функціїта повноваження в межах своєї ком-петенції» (частина третя ст. 1 Конституції Автономної Республіки Крим) та має право «приймати Конституцію Автономної Республіки Крим та подавати її на затвердження Верховної Ради України, норма-тивно-правові акти, вносити в установленому порядку зміни і допов-нення до них, роз'яснювати порядок їх застосування; визначати порядок і забезпечувати контроль за виконанням Конституції Авто­номної Республіки Крим і нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим у межах її компетенції» (п. 1 час-тина друга ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим).

На користь пріоритетності та одиничності Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим у системі органів влади Автономної Ре­спубліки Крим «працює» й те, що вона є единим органом в автономії,

Розділ 25

вирішення питань про відповідність нормативно-правових актів якого здійснюється відповідно до Конституції України Конституційним Судом України. Так, згідно з частиною другою ст. 5 Конституції Авто­номно'! Республіки Крим з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховно! Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим з одночасним зверненням до Консти-туційного Суду України щодо їх конституційності. На відміну від цього акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим скасовують-ся Президентом України.

Керуючись лише функціональним підходом, у характеристиці Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституція Автоном­но! Республіки Крим (ст. 21) деталізує характер і суб'єктний («інтере-си громадян, спільні інтереси населення, територіальних громад, місцевого самоврядування, Автономної Республіки Крим у цілому») та об'єктний склад такого представництва («сприяння і забезпечення реалізації їх прав і законних інтересів, а також вирішення питань зба-лансованого соціально-економічного, культурного та іншого розвит-ку Автономної Республіки Крим»).

Важливим моментом, якяй привертає увагу при характеристиці конституційно-правової природи цього органу та випливає з означе-ного суб'єктно-об'єктного складу представництва, є чітко виражений самоврядний характер. Враховуючи, що Автономна Республіка Крим є регіоном, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, по суті, набуває рис самоврядування, що здійснюється на рівні регіону або так званого регіонального самоврядування.

Наступною кваліфікуючою ознакою Верховної Ради Автономної Республіки Крим є її однопалатний характер. Згідно зі ст. 22 Консти­туції Автономної Республіки Крим, яка встановлює склад і термін по-вноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, вона складається з 100 депутатів, які обираються на основі заіального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Враховуючи специфічну правову природу, а також існуючий поря­док прийняття нормативно-правових актів Верховної Ради Автоном­ної Республіки Крим, цей орган можна кваліфікувати як колективний орган влади. Адже згідно зі ст. 27 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада Автономної Республіки Крим більшістю голосів депутатів від їх загального складу приймає Конституцію Автономної

Поиск по сайту: