Територіальний устрій України. Законодавчо ці проблеми доцільно вирішувати в комплекс/

моврядування¹.

Законодавчо ці проблеми доцільно вирішувати в комплекс/. Тобто не лише шляхом прийняття закону про територіальні громади, а цілісного пакета законодавчих актів про комунальну власність, фінан-си місцевого самоврядування, адміністративно-територіальний устрій. Тут виникає проблема черговості прийняття і введення в дію цих актів. Зарубіжний досвід, зокрема Польщі, свідчить, якнеобхідно проводити реформи місцевого самоврядування, адміністративно-те-риторіального устрою. Тут передусім була сформована і законодавчо та фінансово забезпечена низова одиниця — гміна. Тобто спочатку відбулася реформа гмін. I лише з січня 1999 р. були впроваджені нові принципи територіального поділу країни і відповідної організації влади (повіти і воеводства). Позитивний досвід гмін значною мірою розширив базу підтримки ідеї подальшої децентралізації. Така посту-повість реформ може бути позитивним прикладом і для України.

Очевидно, що при конституюванні територіальних громад вітчиз-няний законодавець пішов правильним шляхом, зосередивши тери-торіальне самоврядування виключно на місцевому рівні, тобто в місцях традиційного та відносно компактного проживання людей — селах, селищах, містах. Тільки в цих межах люди відчувають себе те-риторіальною громадою, об'єднаною спільними інтересами.

Також, як зазначалося, важливою ланкою адміністративно-тери-торіального устрою України є регіони. До регіонів треба зараховувати передусім Автономну Республіку Крим, області, райони.

Автономна Республіка Крим є складовою частиною України, її регіоном, якому відповідно до Конституції України надано право на автономію. Автономна Республіка Крим у межах повноважень, виз-начених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Автономна Республіка Крим має Конституцію, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України. Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів

¹ Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России. — М., 1999. — С. 351.

Розділ 24

України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

Наступний регіон — область — верхній рівень адміністративно-те-риторіального устрою України. Це великий регіон, який характери­зуется певною цілісністю та самодостатністю економічного й соціального розвитку, а також місцевими особливостями і тра­дициями.

Область поділяється на райони, міста обласного значення та інші адміністративно-територіальні одиниці. Сільський район — середній рівень адміністративно-територіального устрою України — невели­кий регіон з агропромисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, спрямова-ною на забезпечення зв'язку між сільськими та міськими населеними пунктами, які входять до його складу як самостійні адміністративно-територіальні одиниці.

Важливим елементом верхньої ланки адміністративно-правової системи України є також міста зі спеціальним правовим статусом, які іноді пропонують називати містами-регіонами, а саме — міста Київ та Севастополь.

Спвціальний правовий статус Киева зумовлюється тим, що це місто є столицею держави, політичним і адміністративним центром держа-ви. У Києві розташовані резиденції Президента України, Верховно!' Ради України, Кабінету Міністрів України, Верховного Суду України, центральних органів державної виконавчої влади, а також диплома-тичні представництва іноземних держав та міжнародних організацій в Україні.

Окрім зазначених особливостей та характерних рис нетрадиційно-го конституційно-правового статусу міста Киева, можна виділити ряд інших позицій, які визначають особливості Киева як мегаполісу.

Так, на відносно невеликій території (835,6 кв. км, або 83,6 тис. га (0,14% території України), у тому числі забудована площа в межах міста становить 34,1 тис. га), обмеженій рамками кільцевої дороги, проживає велика кількість людей (близько 2666 тис. осіб), розташова-ний житловий фонд, численні приміщення різних установ і органі­зацій, об'єкти промисловості та транспорту. Київ є духовним, куль-турним, історичним, науково-освітнім центром України. Саме Київ є історичним спадкоємцем духовного і культурного центру східно-слов'янської цивілізації — Київської Русі; в Києві знаходяться най-давніші духовні центри православ'я — Печерська Лавра і Собор Софії

I

Територіальний устрій України

Київської; центри науки і освіти — Національна академія наук Ук­раїни, науково-дослідні інститути НАН України, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Києво-Моги-лянська академія, Київський політехнічний інститут та інші заклади освіти; центри культури і мистецтва — національні театри, музеї, бібліотеки, виставкові центри, консерваторія.

Ситуація, яка склалася у зв'язку з політичними, економічними, соціально-культурними та іншими особливостями міста-мегаполісу Киева, безумовно, не може не впливати, а в певних випадках і де-термінувати особливості організації та діяльності публічно-владних структур міста, їх нормативно-правової фіксації, в тому числі визна-чені місця та ролі місцевого самоврядування.

Нормативно-правове регулювання місцевого самоврядування в Києві поєднує у собі ті особливості, які притаманні даному місту-ме-гаполісу як столиці України. В основі нормативно-правового регулю­вання сфери місцевого самоврядування в Києві — норми Конституції України, закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономно'! Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про місцеві державні адміністрації». Остаточно правовий статус міста Киева було оформ­лено прийняттям Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ». Саме цей закон визначає спеціальний статус міста Киева як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місце­вого самоврядування у місті відповідно до Конституції України та за-конів України. Так, відповідно до ст. 1 цього закону столичний статус покладає на органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади додаткові обов'язки та гарантує цим органам надання держа­вою додаткових прав.

Пріоритетним щодо визначення статусу Киева є, звичайно, поло­ження Конституції України про те, що Київ є столицею України як суверенно!, демократичної, правової, унітарної держави. Це означає, що Київ як столиця є одним з основних атрибутів, елементів держа­ви, складовою її механізму, насамперед його політичної частини, яка бере безпосередню участь у здійсненні функцій держави.

Спеціальний правовий статус міста Севастополя зумовлюється тим, що в ньому розташований Військово-Морський флот України. Цей чинник відбився на особливому порядку здійснення державної виконавчої влади та місцевого самоврядування у м. Севастополі. Згідно з частиною третьою 3 ст. 133 Конституції України спеціальний

Розділ 24

статус міста Севастополя має бути врегульований законом України, але до сьогодні ней закон не прийнято.

Адміністративно-територіальними одиницями, що поєднують особливості населених пунктів та регіонів, у сучасній Україні є так звані міськради, міські округи, які виникли у результаті адміністра-тивного підпорядкування місту (як правило, обласного, рес-публіканського (Автономна Республіка Крим) чи загальнодержавно-го значення) інших населених пунктів зі збереженням за ними стату­су самостійних адміністративно-територіальних одиниць. Так, у складі Севастополя — чотири райони, місто районного значення Інкерман, селища та 29 сіл. Причому в одному з районів міста Севас­тополя — Балаклавському, окрім міста Інкерман, є власне місто — Балаклава. У системі місцевого самоврядування Севастополя — міська рада, чотири районних у місті ради, Інкерманська міська рада районного значення, Качинська селищна та чотири сільських ради. Якшо враховувати, що ця надто складна та незвичайна структура роз-ташована на величезній площі понад 1000 кв. км, то цілком зро-зуміло, чому в Конституції України у ст. 140 говориться, що особли­вості здійснення місцевого самоврядування у містах Києві та Севас-тополі визначаються окремими законами України. Основний Закон держави також вказує на особливості здійснення виконавчої влади у місті¹.

Така «дивовижна» конструкція внутрішнього муніципального уст­рою Севастополя породжує численні проблеми з реалізацією місце­вого самоврядування жителями міста — первинним локальним суб'єктом публічної влади. На ці проблеми звертає увагу на сторінках підручника «Муніципальне право України» М. Баймуратов². Він вка­зує, що коли виділити в окрему територіальну громаду жителів цього міста, то потрібно буде окремо створювати територіальну громаду з інших жителів Балакпавського району, що призведе до створення двох територіальних громад, які функціонують практично на одній території. Таким чином, створення територіальних громад на тери-торії міста Севастополя на рівні сіл, селищ та інших населених пунктів, що входять до його складу, призведе до створення щонай-

¹ Борисов В. Город, достойньій поклонення // Голос Украиньі. — 2003. — 13 июня.

² Муніципальне право України / В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов
та ін.; За заг. ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. — К., 2006. — С. 389.

Територіальний устрій України

менше 37 відповідних місцевих рад, яким відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування і Конституції України мають бути на-дані повноваження щодо встановлення місцевих податків і зборів на своїй території, прийняття місцевого бюджету, вирішення земельних питань, управління комунальною власністю тошо. У результаті тако­го підходу на території міста Севастополя, де мешкає понад 400 тисяч осіб, діятимуть 37 «варіантів» місцевих податків.

У межах території України можуть утворюватися й інші спеціальні територіальні у творення — військові, судові округи, прикордонні, екологічні, спеціальні (вільні) економічні зони, адміністративно-тери-торіальні утворення з особливим режимом функціонування та інші, порядок утворення та функціонування яких має визначатися окре-мими законами. Враховуючи, що за основу виділення таких адміністративно-територіальних одиниць узято не територіальні та демографічні критерії, а виокремлення виключно за предметною орієнтацією, регламентація їх статусу виявляється ненауковою та такою, що руйнує цілісну матерію адміністративно-територіального устрою України.

Отже, існуюча ситуація у сфері адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування та чинного законодавства про їх статус свідчить про наявність ряду таких основних проблем.

Розташування у багатьох випадках на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних оди­ниць, а також існування населених пунктів, територія яких відокремле-на від основної (титульної) території адміністративно-територіальної одиниці (так звані анклави). Йдеться про існування специфічних адміністративно-територіальних утворень, на території яких розта-шовані кілька самостійних адміністративно-територіальних одиниць, але жителі яких не складають єдиної територіальної громади. Це створює проблему розмежування самоврядних прав різних самовряд-них громад, що співіснують у межах однієї адміністративно-тери­торіальної одиниці.

Збереження всупереч Конституції України серед адміністративно-територіальних одиниць таких категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна рада та міськрада.

Невизначеність чіткої процедури та відсутність чітких критеріїв для утворення районів, віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ та міст.

Розділ 24

Відсутність у багатьох випадках визначених меж адміністративно-територіальних одиниць або встановлення значної частини меж: таких одиниць без урахування місцевих природних, історичних та інших фак-торів, перспектив розвитку регіонів та населених пунктів (поселень). Це породжує постійні компетенційні спори між органами місцевого самоврядування, органами влади Автономно!' Республіки Крим та ор­ганами державної влади, зокрема, щодо права власності на землю, податків тощо.

Ще однією із суттєвих проблем є надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на низовому рівні. Практика останніх років свідчить про збільшення кількості сільських рад за зменшення чисельності сільського населення та кількості сіл. Так, за п'ятнадцять років (з 1991 по 2006 р.) кількість сільських рад зросла на 1070 одиниць, а чисельність сільського населення зменшилась на 1,5 млн осіб. При цьому кількість сільських населених пунктів змен­шилась на 230 одиниць (156 сіл та 74 селища). У середньому станом на 2001 р. сільська громада об'єднувала 1500 жителів, а в її адміністра-тивних межах знаходилось 2,8 села. Така тенденція спостерігається і сьогодні.

Відсутність достатньої правової бази для розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування різного рівня, що має наслідком дублювання функцій та процвітання загальної безвідповідальності.

Відсутність належної фінансової бази, що потребує вдосконалення ресурсного забезпечення місцевого і регіонального розвитку, розши-рення кола місцевих податків (віднесення до них податку на неру-хомість, податку на землю, а також податку з доходів громадян) з одночасним зменшенням кількості місцевих зборів, запровадження механізму зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні надходжень у дохідну частину державного бюджету на відповідних територіях.

Недостатність кадрового забезпечення органів місцевого самовряду­вання, потреба суттєвої перебудови системи підготовки, перепідго-товки та підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ і організацій.

Усе це підтверджує, що питання реформування систем адміністра-тивно-територіального устрою та місцевого самоврядування нероз-ривно пов'язані. Ефективність вирішення одного неодмінно

Територіальний устрій України

відіб'ється на ефективності вирішення іншого. Можна сказати, що нинішній адміністративно-територіальний устрій — це наслідок не-ефективного державного управління та місцевого самоврядування. У свою чергу неефективність діяльності місцевого самоврядування та фактична недієздатність більшості територіальних громад значною мірою детерміновані проблемами сучасного адміністративно-тери-торіального устрою України.

Для того щоб окреслити шляхи оптимізації адміністративно-тери-торіального устрою, потрібно визначити, які цілі при цьому ставляться. Головне завдання — встановити такі адміністративно-те-риторіальні одиниці, які могли б бути не тільки ефективними провідниками державної політики, а й передусім мали б змогу викону-вати самоврядні функції. Відповідність ресурсних можливостей пере-даним повноваженням повинна бути закріплена прозорою та простою системою оцінки діяльності адміністрації громадськістю. Ще однією умовою створення системи адміністративно-територіальних одиниць є забезпечення її стабільності, стійкості до впливу зовнішніх, подеку-ди суб'єктивних чинників. I звичайно, потрібно пам'ятати, що надто різкі зміни в сучасній конфігурації адміністративно-територіальної мережі обов'язково спонукають саботаж адміністративного апарату.

Оскільки правовим наслідком прийняття нового законодавства про адміністративно-територіальний устрій України мають бути зміни у територіальній організації влади, децентралізація владних по-вноважень, викладення в нових редакціях законів, якими визнача-ються питання організації діяльності та правового статусу органів ви-конавчої влади та органів місцевого самоврядування, то логічно, що наступним етапом законодавчого розвитку має стати приведення інших актів законодавства України у відповідність до законів України «Про адміністративно-територіальний устрій України» (або «Про по­рядок вирішення питань про адміністративно-територіальний устрій України»), про місцеве самоврядування та виконавчу впаду. Так, за підрахунками Міністерства юстиції України, кількість законодавчих актів, тобто законів і кодексів, які потребуватимуть змін або взагалі викладення в новій редакції, сягатиме понад 300. Серед них — акти з питань місцевого самоврядування, земельного, бюджетного законо­давства, акти з питань архітектури і містобудування, комерційного та екологічного законодавства.

Отже, встановлена Конституцією України система територіально-го устрою та адміністративно-територіального поділу України не

Розділ 24

знімає з порядку денного необхідності подальшого осмислення цих явиш, а відтак і пошуку більш досконалого варіанта територіального устрою України. Потрібно констатувати й той факт, що адміністра-тивно-територіальний устрій є не лише одним з ключових факторів цілісності держави, який суттєво впливає на усі елементи форми дер-жави: державний устрій, форму правління, політичний режим, а й визначає рівень її соціально-економічного розвитку. Це підкреслює важливість своєчасного розв'язання проблем, тією чи іншою мірою пов'язаних з адміністративно-територіальним устроєм, що успадку-вала незалежна Україна.

Розділ25

Поиск по сайту: