Референдуми в Україні. пи). Індивідуальні принципи-приписи референдної демократа є значною мірою суб'єктивними, тобто ідеями й ідеалами

пи). Індивідуальні принципи-приписи референдної демократа є значною мірою суб'єктивними, тобто ідеями й ідеалами, які відобра-жають інтереси і мотиви учасників референдної демократа.

Такі принципи є складовою правосвідомості окремих індивідуаль-них суб'єктів конституційного права, які виступають активними учасниками референдної демократа і значною мірою зумовлюються їх уявленнями про повновладдя народу, сутність і зміст демократії, предмет референдуму, справедливість, гуманізм тощо.

Наприклад, громадяни, які трансформують шляхом голосування свої інтереси у волю всього народу, мають керуватися ідеалами зако-нодавця з великої літери. Так, Ж.-Ж. Руссо, описуючи ці ідеали, пи­сав: «Законодавець — у усіх відношеннях людина незвичайна в Дер-жаві. Якщо вона має бути такою за своею обдарованістю, то не мен-шою мірою вона мусить бути такою за своею роллю....Це — посада особлива і вища, вона не має нічого спільного з владою людини»¹.

Як важливий вид безпосереднього народовладдя референдна де­мократія в Україні не є единим чи ізольованим від інших видом демо­кратії. її сутність, зміст, принципи, форми і правові механізми тісно пов'язані з іншими видами, формами й інститутами народовладдя. Тобто референдна демократія є ефективною лише за у моей їївзаємодіїз іншими видами демократії — безпосередньої, представ ницької та муніципальної.

Положення про співіснування та взаємодію референдної демо­крата з іншими видами безпосередньої та представницької демократії нині є аксіоматичним. У цивілізаційній історії людства неможливо знайти країну, в якій демократичний принцип народовладдя реалізу-вався б виключно шляхом проведення референдумів. Навіть у Швей-царії, яку часто називають «батьківщиною референдумів», референ­думи є важливим, але не единим видом безпосередньої демократа. Поряд із референдумами у цій країні широко практикувалися інші види прямого народовладдя — вибори, народні законодавчі ініціати-ви, народні відкликання місцевих представницьких органів тошо, які У свою чергу гармонійно поєднувалися з діяльністю представницьких органів цієї федерації та її суб'єктів.

¹ Руссо Жан-Жак. Трактатьі / В. С. Алексеев-Попов, Ю. М. Лотмая, Н. А. Полторац­кий, Л. Д. Хаютин. — М., 1969. — С. 180.

7а-8152

Розділ 15

Подібна ситуація з розмаїтістю форм безпосередньої реалізації на­родного суверенітету та їх взаємодією з інститутами представницької демократії характерна й для інших демократичних країн світу. Як правило, саме різноманітність легітимних форм реалізації народного суверенітету й визначає рівень розвитку демократії у тій чи іншій дер­жав!, характеризує стан розвиненості громадянського суспільства та його інститутів. Тому у разі прийняття нової Конституції України в ній було б доцільно визначити і нормативно закріпити не тільки такі форми безпосередньої реалізації народного суверенітету, як вибори і референдуми, а й інші інститути безпосередньої демократії — народну законодавчу ін'щїативу, народнезаконодавче вето тощо.

Референдна демократія, як і інші види народовладдя, є виявом ре­алізації повновладдя народу. Тобто будь-який вид демократії за своїм визначенням є легітимним способом реалізації публічної влади наро­ду. У одному випадку, коли народ неопосередковано реалізує свою владу, йдеться про безпосередню демократію, а в іншому, коли народ делегує свої владні повноваження виборним і змінюваним представ-ницьким органам державно! влади чи органам місцевого самовряду-вання, прийнято застосовувати категорію «представницька демо­кратія». Водночас нині вчені виділяють й інші види демократії, які, не будучи волевиявленням всього народу в цілому, є похідними або складовими народовладдя. Зокрема, йдеться про муніципальну, партійну демократію тощо.

Творці перших у світовій історії конституцій не ставили собі за мету протиставлення прямого і опосередкованого народовладдя. В ідеалі всі конституційні види демократії мали взаємодіяти і взаємо-доповнювати один одного, слугуючи єдиній меті — забезпеченню конструктивних легітимних механізмів реалізації конституційного принципу народного суверенітету, який став основним гаслом і найбільшим юридичним здобутком згаданихбуржуазно-демократич-нихреволюцій.

Класичний конституціоналізм, ставши основою перших у світі конституцій і конституційних актів, передбачав доволі просту і раціональну модель взаємодії безпосередньої та представницької демо­кратії: найбільш важливі питання суспільного і державного життя на­род вирішує безпосередньо на загальнонаціональних референдумах; народ шляхом виборів формує вищі загальнонаціональні представ-ницькі органи держави (парламент і президент (у республіках), яким делегує свою політичну волю для вирішення поточних важливих

Референдуми в Україні

суспільно значущих питань; вищі представницькі органи здійснюють свої повноваження від імені та в інтересах народу в цілому, видаючи загальнообов'язкові правові акти відповідної юридичної сили; тери-торіальні громади реалізують свої законні інтереси як безпосередньо, так і через представницькі органи місцевого самоврядування (легіслатури). Така модель взаємодії різних видів демократії у тій чи іншій модифікації зберігається нині у більшості європейських і євро-погенних (тобто таких, що мають європейське походження, зокрема даровані конституції, взяті за зразок тощо) конституцій зарубіжних країн.

В Україні ідеї народовладдя та народного представництва набули поширення і потенційних можливостей для свого конституційно-правового втілення в період національно-визвольної боротьби 1917-1921 рр., хоча ідеї вільних виборів і парламентаризму були по-ширені в українському політико-правовому середовищі ще з початку XX ст. На жаль, тогочасні національні ідеї безпосередньої та представ­ницької демократії не отримали свого надежного конституційного закріплення.

У колишньому СРСР, до складу якого впродовж близько 70 років входила й Україна, радянська доктрина соціалістичної демократії грунтувалася на принципах дифузії безпосередньої та представниць­кої демократії в міру розбудови розвиненого соціалізму. Радянське конституційне право не спростовувало можливості проведення рефе-рендумів, але перевага надавалася таким видам «безпосередньої демократії», як всенародні обговорення, зібрання трудящих тощо. Утім, історія довела нежиттєздатність радянської доктрини соціалістичної демократії, й після розпаду колишнього СРСР у 1991 р. розпочався новий період утвердження і розвитку національ-них систем демократії у постсоціалістичних республіках.

Сучасна українська конституційно-правова модель співвідношен-ня та взаємодії безпосередньої та представницької демократії була започаткована з проголошенням 24 серпня 1991 р. незалежності Ук­раїни та утвердженням Акта проголошення незалежності України на всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 р. і набула свого заверше-ного вигляду після прийняття Конституції України від 28 червня 1996 р. Нині українська юридична думка визнає дієвість принципу поєднання безпосередньої та представницької демократії, зміст якого означав, що обговорювати і вирішувати одні й ті самі питання загаль-нонаціонального значення народ може як безпосередньо, шляхом

Розділ 15

проведення референдумів або в іншій формі прямого народовладдя, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядуван-ня¹.

Водночас за понад одинадцять років із часу набрання чинності Основним Законом ця модель виявила не лише свої позитивні якості, а й внутрішні суперечності, що зумовлюються споконвічною конку-ренцією безпосередньої та представницької демократії. Ці супереч­ності особливо рельефно виявилася у період конституційно-правової реформи 2004-2007 рр.

Так, після набрання 25 травня 2006 р. чинності усіма положеннями Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. згадана концепція зазнала певної модернізації, але її наріжні положення залишилися незмінними — основними суб'єкта-ми публічної влади в Україні залишаються Український народ, держа­ва Україна і територіальні громади. Відповідно зазначені суб'єкти публічної влади в Україні реалізують свою владу в найбільш прийнят-них у суспільстві формах шляхом застосування демократичних механізмів: Український народ — через безпосередню демократію, держава — через представницьку демократію і територіальні грома­ди — через через муніципальну (самоврядну) демократію. Утім, це не виключає формування в майбутньому інших центрів публічної влади в Україні, зокрема, довкола політичних сил, представлених у парла­мента

На сьогодні ж у системі безпосередньої демократії України об'єктивно сформувалися й існують насамперед такі самостійні види прямої демократії, як референдна та виборча. Ці види безпосередньої демократії залишаються найбільш поширеними і в інших країнах світу, що визнають і гарантують дієвість принципів народного суве-ренітету та верховенства права.

Попри наявність спільних юридичних ознак (походження, на-лежність до безпосередньої демократії, процедура реалізації на стадії голосування тощо), референдна і виборча демократія суттєво різняться між собою за своїм змістом (предметом і юридичною си­лою): якщо теорія та практика референдної демократії спрямовані на

¹ Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми теорії і практики. До 10-ї річниці незалежності України / За ред. В. Ф. Погорілка. — К., 2001. —С. 11.

Референдуми в Україні

безпосередню реалізацію народного суверенітету шляхом прийняття на референдумах найбільш суспільно значущих рішень, що мають імперативний характер і не потребують санкціонування з боку будь-якого іншого суб'єкта конституційного права, то основною функцією виборчої демократа є формування виборцями загальнонаціональних представницьких органів, яким народ через голосування на виборах делегує ряд своїх владних повноважень.

Тобто референдна і виборча демократія, яка за своею сутністю є безпосередньою реалізацією установчої влади Українського народу, різняться за своїми цілями, змістом і призначенням у систем і безпо­середньої реалізації народного суверенітету — у першому випадку Ук-раїнський народ безпосередньо приймає рішення відповідної юри-дичної сили із найбільш важливих проблем суспільного і державного життя, а в другому — народ неопосередковано, в установленій пра-вовій формі, приймає рішення про делегування таких своїх повнова­жень загальнонаціональним представницьким органам — Верховній Раді України та Президентові України. Така конституційно-правова модель співвідношення та взаємодії референдної демократії з вибор-чою демократією дає змогу забезпечувати багатофункціональність народного суверенітету та інваріативність конституційних механізмів його реалізації.

Дієвість референдної демократії як важливої складової прямого народовладдя не обмежується її взаємодією виключно з виборчою де­мократією. Оскільки референдуми взаємодіють у межах системи форм безпосередньої демократії не лише із виборами, а й із іншими формами народовладдя, то можна передбачити, що вплив ідей та іде-алів референдної демократії з часом може сприяти формуванню й та­ких видів безпосередньої демократії, як «мітингова демократія» або ж, як її іще називають політологи, «вулична демократія», тощо.

Референдна демократія в Україні взаємодіє не лише з безпосеред­ньою, а й з представницькою демократією та її основними видами, що визначаються Конституцією та законами України.

Представницька демократія в Україні у широкому розумінні — це реалізація народного суверенітету шляхом формування на пропорційній (партійній) основі парламенту України — Верховної Ради України, який самостійно і через сформований ним Кабінет Міністрів України та інші органи державної влади уповноважений відповідно до Конституції та законів України представляти інтереси Українського народу в межах своїх повноважень.

Розділ 15

У вузькому розумінні представницька демократія — це правові форми організації та діяльності Верховної Ради України.

Слід зазначити, що правові форми представницької демократії, визначені Конституцією та законами України, в умовах консти-туційно-правової реформи 2004—2007 рр. набули нових якостей і функцій. Окрім традиційної форми функціонування представниць­кої демократії, зміст якої полягає в діяльності Верховної Ради Ук­раїни, з'являються й такі, як формування парламентом Кабінету Міністрів України, формування парламентської коаліції¹, а також створення парламентської опозиції. До того ж представницька демо­кратія в Україні не обмежується організацією та діяльністю Верховної Ради України. її важливим, але малодослідженим елементом є й ор-ганізація та діяльність всенародно обраного Президента України. Таким чином, можна стверджувати, що національній представ-ницькій демократії в сучасних політико-правових умовах притаманна багатофункціональність народного представництва Верховною Ра­дою України і Президентом України.

Водночас багатофункціональність представницької демократії не дає змоги їй вирішувати усі без винятку питання суспільного і дер­жавного життя й ігнорувати суспільне призначення безпосередньої, у тому числі референдної, демократії. Як правило, у гармонійно розви-неному громадянському суспільстві безпосередня та представницька демократія не тільки співіснують в единому національному правово­му просторі, а й взаємодіють між собою. Ефективністьтакої взаємодії полягає, по-перше, в конституційному розмежуванні функцій безпо­середньої та представницької демократії і, по-друге, у конститую-ванні цих функцій, зокрема, шляхом нормативного закріплення функцій цих видів демократії.

Ефективність взаємодії референдної демократії з представниць-кою передбачає уникнення протиставлення цих форм демократії одна одній, запобігання їх застосуванню у вузько соціальних, напри-клад партійних, інтересах, а також взаємопідміні референдної демо­кратії представницькою і навпаки.

У сучасних демократичних країнах світу референдна демократія співіснує та взаємодіє не тільки з іншими видами безпосередньої

¹ Совгиря О. Парламентська коаліція — новий суб'єкт конституційного права України // Право України. — 2007. — № 2. — С. 14-19.

Референдуми в Україні

демократа та представницькою демократією, а й з муніципальною де-мократією, що свідчить про сформованість і дієвість трьох центрів публічної влади — влади народу, держави і територіальних громад. Безперечно, така «тріада» притаманна лише тим державам, які на кон-ституційному рівні визнають і гарантують місцеве самоврядування.

У статті 7 Основного Закону визначено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування що дає підстави визнавати кон-цепцію трьох центрів публічної влади у національному консти-туційному праві. Відповідно можна припустити, що найбільш ефек-тивною формою взаємодії референдної демократа з муніципальною є інсталяція окремих складових референдної демократа у муніципаль-ну безпосередню демократію, зокрема в теорію і практику місцевих референдумів.

Основними напрямами взаємодії референдної демократа з місцевими референдумами в Україні є: поширення референдної ідеології на місцеві референдуми, у тому числі на республіканський (місцевий) референдум Автономно!' Республіки Крим; використання здобутків референдного законодавства при формуванні конституційного зако-нодавства про місцеві референдуми та інші форми муніципальної безпосередньої демократа; використання досвіду задіяння консти-туційно-правових механізмів реалізації референдної демократа при організації та проведенні місцевих референдумів, включаючи рес­публіканський (місцевий) референдум Автономної Республіки Крим. Водночас взаємодія референдної демократа з місцевими референду­мами сприяє й вдосконаленню першої. Адже, як відомо, референдна демократія сягає своїм корінням давньошвейцарських місцевих ре­ферендумів і тяжіє до запозичення традицій муніципальної безпосе­редньої демократа для вдосконалення своєї ідеологічної складової.

Отже, можна зробити висновок, що референдна демократія може існувати й ефективно діяти виключно за умови взаємодіїз іншими вида­ми безпосередньої демократа, із представницькою та муніципальною де­мократією. Тим самим референдна демократія виступає важливою складовою національної системи демократа, поза межами якої вона втрачає свій сенс і соціальне призначення. У силу свого значення для реалізації народного суверенітету референдна демократія є стрижнем народовладдя в Україні, пріоритетним видом безпосередньої демократа і системи національної демократа загалом.

Відтак категорія «референдна демократія» за своею сутністю та змістом є ширшою поняття конституційно-правових основ референ-

Розділ 15

думів в Україні. Водночас референдна демократія не існує поза те-орією та практикою проведення референдумів, які визначають сутність і призначення цього демократичного правового режиму для суспільства та держави.

15.2. Поняття і види референдумів в Україні

Поняття «референдум» уперше з'явилося у XIV ст. у зв'язку з діяльністю новоутвореного Сейму Швейцарського Союзу. Швей-царський вчений А. Дюнан у зв'язку з цим писав: «У старій Швейцарії засідання Сейму були нерегулярними... представники Союзних земель були не депутатами у сучасному розумінні цього слова, а по­слами, які вели справи від імені своїх урядів. Коли з'являлися такі справи, щодо яких у послів не було повноважень, то рішення по них приймалося «ай'ге^егепйит», тобто «для доповіді... тобто влади земель не були пов'язані рішеннями Сейму»¹. У середньовічних швейцарсь-ких кантонах референдуми практикувались як одна із форм прямого народовладдя, багато в чому аналогічна «вічевій демократії» у слов'янських народів. I навіть сам термін «віче» — «віщати», «оповіщати» має схожу етимологію з давньошвейцарським «асі'ге/ег-епйит» — «те, що має бути повідомлене».

Поняття референдуму почало утверджуватися в своему сучасному конституційно-правовому значенні в період становлення класичного європеиського та північноамериканського конституціоналізму під впливом теорії «спільної волі» відомого французького мислителя Ж.-Ж. Руссо. Зміст концепції, а пізніше й теорії спільної волі (уоіопіє §епегаІе) та верховенства закону Ж.-Ж. Руссо був виражений у фор-мулі: «Народ, який підкоряється законам, має бути їх творцем», що органічно поєднала в собі ідеї народного суверенітету та верховенст­ва закону й заклала конституційні основи сучасної європейської безпосередньої демократії, яка у самого просвітника асоціювалася передусім з референдумами.

Наприкінці XIX — на початку XX ст. вчені-конституціоналісти почали досліджувати сутність і зміст референдумів, їх юридичні влас-тивості. Зокрема, Л. Дюгі визначав референдум як пряме правління

¹ Дюнан А. Народное законодательство в Швейцарии. Исторический обор. — СПб., 1896. —С. 19.

Референдуми в Україні

народу, а К. Каутський — як право народу за певних умов виносити на всенародне голосування законодавчі проекти народного представ-ництва. Таким чином, під референдумом розуміли народне голосу­вання по законопроекту, прийнятому парламентом. Після такого го­лосування законопроект набирав сили закону. Отже, тогочасні вчені досліджували лише один різновид референдумів — так звані ра-тифікаційні референдуми (схвалення прийнятих парламентами рішень та інших актів).

Криза парламентаризму, що припала у країнах Європи на кінець XIX — початок XX ст., відбилася навіть на консервативному англійському праві, що грунтувалося на засадах парламентаризму. Зо-крема, на противагу поглядам про неспроможність народу розуміти законопроекти, які виносяться на референдум, та незважаючи на брак часу для вивчення цих законопроектів, досліджувалося таке гіпотетичне явище, як «міністерський референдум», що мав стати противагою «парламентській демократа».

У перші роки радянської влади право, сформоване під впливом праць Л. Троцького «Захист тероризму», Г. Плеханова «Сторіччя Ве­лико!' Революції», М. Бухаріна «Теорія пролетарської диктатури» то-що, негативно ставилося не тільки до референдумів, а й до інститутів безпосередньої демократа загалом, вважаючи їх «буржуазними вигад-ками». Але з усталенням радянської держави позитивні зміни в праві сприяли визнанню й закріпленню в радянському законодавстві таких форм безпосереднього народовладя, як вибори і референдуми.

Офіційного визнання в радянському державному праві термін «ре­ферендум» набув після його закріплення в п. «д» ст. 49 Конституції СРСР 1936 р. Проте вона штучно ототожнила дві окремі форми без­посередньої демократа, тобто визначила референдум як опитування населення. Попри всі недоліки цього конституційного положення, позитивним було те, що увага вчених була привернена до наукових досліджень правової природи цієї форми прямого народовладдя, зок-рема до змісту терміна «референдум».

Дослідження правової природи референдуму в СРСР тією чи іншою мірою перебували під впливом чинного конституційного по­ложення про тотожність референдуму і всенародних опитувань. Си-туація виправилася після прийняття Конституції СРСР 1977 р., яка в ст. 5 розмежувала поняття «всенародне обговорення» і «всенародне голосування» (референдум СРСР). Після цього вчені почали посту-пово долати казуїстику у визначенні референдуму як всенародного

Розділ 15

опитування, проте не називали формально-юридичних ознак рефе­рендуму, переважно визначаючи його як «звернення до виборчого корпусу з метою прийняття остаточного рішення з конституційних, законодавчих або інших внутрішньополітичних та зовнішньо-політичних питань»¹.

Нормативного закріплення категорія «референдум» набула й у відповідних законах СРСР та у більшості союзних і автономних рес-публік. Але через відсутність практики проведення референдумів у СРСР та розбіжностей у теоретичних поглядах на зміст цього терміна визначення референдуму в спеціальних законах були неоднозначни-ми і часто суперечливими.

Практично единим законом про референдуми, в якому зроблена спроба пояснити сутність референдуму як інституту безпосередньої демократа, був Закон СРСР «Про всенародне голосування (референ­дум СРСР)» від 27 грудня 1990 р. У його ст. 1 зазначалося, що в СРСР «народ здійснює державну владу як через Ради народних депутатів, так і безпосередньо, в тому числі й через референдум», а референдум визначався як «спосіб прийняття громадянами СРСР всенародним голосуванням законів СРСР та інших рішень з найбільш важливих питань державного життя». Таким чином, у законі про референдум СРСР була розкрита сутність і зміст інституту референдуму як пріоритетної форми безпосередньої реалізації народом державної влади. Утім, невдала спроба зберегти Радянський Союз шляхом про­ведення всесоюзного референдуму 17 квітня 1991 р. довела схолас-тичність радянських досліджень проблем теорії та практики «соціалістичних референдумів»і недосконалість референдного зако-нодавства в СРСР.

Після розпаду СРСР в юридичній науці незалежних пострадянсь-ких республік активізувалися дослідження проблем референдумів, чому значною мірою сприяло утвердження незалежності багатьох із цих республік на загальнонацюнальних референдумах. Так, на думку російських вчених Ю. Дмитрієва та В. Комарової, референдум — це форма безпосередньої демократа, змістом якоїє волевиявлення вста-новленої законом кількості громадян з будь-якого суспільно значу-щого питання, крім тих, які не можуть за законом бути винесені на

¹ Мишин А. А. Референдум // Юридический знциклопедический словарь. — М., 1987.— С. 410.

Поиск по сайту: