Територіальний устрій України. 171 місто обласного та республіканського (Автономно!' Республіки Крим) значення, 10 262 сільради, 808 селищних та 278 міських рад

171 місто обласного та республіканського (Автономно!' Республіки Крим) значення, 10 262 сільради, 808 селищних та 278 міських рад.

Станом на 1 січня 2003 р. в Україні були: одна автономія (Автоном­на Республіка Крим), 2 міста зі спеціальним статусом, 24 області; 490 районів; 453 міста, з них — 173 обласного значення, 278 районно­го значення; 26 міст з районним поділом (118 районів у містах); 887 селищ міського типу; 1376 селищ; 27 239 сіл; 12 104 місцевих рад (24 обласних, 488 районних, 82 районних у містах, 451 міська, 786 се­лищних, 10 273 сільських); 29 955 населених пунктів, у т. ч. 1340 міських; міські ради не утворені у містах Прип'ять та Чорнобиль (Київська область); у Краснолиманському районі Донецької області та Свердловському районі Луганської області не утворено районних рад (райони підпорядковуються відповідно Краснолиманській та Свердловській міським радам); у містах з районним поділом — Горлівка, Макіївка, Маріуполь (всі Донецької області), Запоріжжя, Львів, Миколаїв, Одеса — не утворено районних у місті рад¹.

Постійні зміни у складі адміністративно-територіального устрою, що зумовлювались, як зазначалося, різноманітними чинниками, знайшли відображення у статистичній інформації щодо кількості адміністративно-територіальних одиниць, зокрема, населених пунктів, в Україні, яка надається різними органами державної влади. Показовою щодо цього є інформація, опублікована того ж 2003 р. Так, за даними, поданими Кабінетом Міністрів України у збірнику ма-теріалів, підготовлених до парламентських слухань «Регіональна політика та місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекта», які відбулися 16 квітня 2003 р.: міст — 446 (у тому числі республікансь­кого підпорядкування — 2, обласного підпорядкування — 166, район­ного підпорядкування — 279), районів у містах — 121, селищ міського типу — 901, сільських населених пунктів 28 824². У тому ж збірнику в Переліку районів, міст районного значення, селищ міського типу, сіл і селищ зазначається, що міст — 451, районів у містах — 122, селищ міського типу — 893, міських рад — 451, сільських рад — 10 263,

¹ Заєць А. П. Коротка історична довідка про адміністративно-територіальний устрій
та місцеве самоврядування в Україні // Реформа для людини: 36. матеріалів про
шляхи реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні. — К., 2005. —
С. 12-14.

² Інформаційні матеріали до парламентських слухань «Регіональна політика та
місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти» 16 квітня 2003 р. — С. 23.

20а-8152

Розділ 24

сільських населених пунктів — 28 651'. На той саме період, за даними Держкомстату, щодо сільських населених пунктів: усього по Україні — 28 612². Зовсім іншу інформацію надавав інститут «ВАТ Укрводпро-ект», за даними якого станом на 1 січня 2003 р. кількість сільських населених пунктів в Україні складає 28 411³.

Станом на 20 жовтня 2005 р. систему адміністративно-тери-торіального устрою України становили: Автономна Республіка Крим; 24 області; 490 сільських районів; 118 районів у містах; 2 міста загаль­нодержавного значення; 457 міст, із них міст загальнодержавного значення (зі спеціальним статусом) — 2, міст обласного значення (республіканського в Автономній Республіці Крим) — 176, районно­го значення — 279; 885 селищ міського типу; 28 573 села⁴.

Сучасний адміністративно-територіальний устрій України є трирівневим: вищий рівень територіальних одиниць складають Авто­номна Республіка Крим, області й міста Київ та Севастополь, що ма-ють спеціальний статус; середній рівень — райони і міста обласного тдпорядкування; нижчий рівень — райони в містах, міста районного підпорядкування, селища і села.

Станом на 1 січня 2007 р. систему адміністративно-територіально-го устрою України становили: Автономна Республіка Крим; 24 об­ласті; 490 сільських районів; 118 районів у містах; 2 міста загальнодер­жавного значення; 457 міст, із них міст загальнодержавного значення (зі спеціальним статусом) — 2, міст обласного значення (рес­публіканського в Автономній Республіці Крим) — 177, районного значення — 278, причому всього міст з районним поділом — 26; 885 селищ міського типу; 1363 селища та 27 210 сіл⁵.

Основним нормативно-правовим документом, що регулює питання адміністративно-територіального устрою України, є Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального уст­рою Української РСР, затверджене 12 березня 1981 р. Але нині це по­ложення застаріло, оскільки Конституцією не передбачене створення

¹ Інформаційні матеріали до парламентских слухань «Регіональна політика та
місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекта» 16 квітня 2003 р. — С. 25.

² Там само. — С. 26.

³ Інформаційні матеріали до парламентських слухань «Регіональна політика та
місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти» 16 квітня 2003 р. — С. 68.

⁴ Кравченко В. В. Конституційне право України: Навч. посіб. — К., 2006. — С. 377.

⁵ Адміністративно-територіальний устрій України. Шляхи реформування. — К.,
2007. — С. 31.

Територіальний устрій України

Президії Верховної Ради України, на яку було покладене вирішення відповідних питань. Також на сьогодні до системи адміністративно-територіального устрою включено не передбачені Конституцією Ук­раїни селища міського типу. Досі існують специфічні адміністратив-но-територіальні утворення, де на території одного міста знаходиться інша самостійна адміністративно-територіальна одиниця (напри-клад, це стосується Киева, Севастополя, Велико! Ялти, а також 64 міст обласного значення, на території яких діють 202 інших міських рад, знаходяться 619 населених пунктів). Мають місце випад-ки так званої екстериторіальності адміністративно-територіальних одиниць, тобто існування населених пунктів, територія яких відокремлена від основної (титульно!) території адміністративно-те-риторіальної одиниці. Зокрема, місто Славутич адміністративно на-лежить до Київської області, але розміщено на географічній території Чернігівської області, селище Коцюбинське територіально розташо-ване в межах міста Киева, але адміністративно — у Київській області, село Макарів-1 територіально розташоване в Житомирській, але адміністративно — у Київській області.

Крім того, є досить значна кількість сільських рад, що мають підпорядковані їм землі, територіально відірвані від основної (ти­тульно!) території сільської ради (так звані анклави). Це такі випадки, коли деякі населені пункти чи землі територіально не перебувають в адміністративно-територіальних одиницях, до яких приписані, що ускладнює систему управління ними (наприклад, фермер, що прожи­вав в одному селі, має землю на території, на яку поширюється юри-сдикція іншої сільської ради. Тому для спрощення оподаткування місцеві органи влади прийняли рішення про відведення цієї землі під юрисдикцію ради, де мешкає цей фермер).

Недосконалою та суперечливою є класифікація міст. Так, згідно з Положенням про порядок вирішення питань адміністративно-тери-торіального устрою Української РСР в Україні визначено дві категорії міст — обласного і районного підпорядкування. До категорії міст об­ласного підпорядкування належать міста з чисельністю населення понад 50 тисяч осіб, але фактично до цієї категорії належить 59 міст меншої людності. Наприклад, мільйонна Одеса і Теплодар з 9,5 тися-чами населення належать до категорії міст обласного підпорядкуван­ня, а місто Кілія з людністю 25 тисяч жителів є містом районного підпорядкування. До міст районного підпорядкування належать міста з чисельністю населення понад 10 тисяч осіб.

Розділ 24

Ще однією проблемою сучасного адміністративно-територіально-го устрою є наявність адміністративно-територіальних одиниць, які не знято з обліку. В Україні станом на 1 січня 2007 р. таких адміністра­тивно-територіальних одиниць нараховувалося 227. Загалом за роки незалежності, за період з 1991 по 2007 р., в Україні знято з обліку в зв'язку з переселенням жителів 407 населених пунктів¹.

Хаотичність і багатоступеневість адміністративно-територіаль-ного устрою, відсутність комплексно'! поінформованості держави про стан речей, заважає будувати дієву систему державної влади і місцево-го самоврядування, реалізувати ефективну модель міжбюджетних відносин, тобто реалізувати системні реформи. Адже у межах сучасної України — понад 30 тисяч адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів. Понад 12 тисяч територіальних громад де-юре є реальними суб'єктами місцевого самоврядування. Якщо виходити із змісту ст. 140 Конституції України, то ще близько 18 тисяч є по-тенційними суб'єктами місцевого самоврядування, які повинні мати власну організаційну, фінансову та правову автономію.

Тому від адекватного Конституції України адміністративно-тери-торіального устрою залежить розв'язання багатьох важливих про­блем, пов'язаних із розвитком територіальних громад. У свою чергу місцеве самоврядування у силу своєї природи виступає інтегруючою ланкою між населенням та державними структурами, ефективним інструментом регіональної політики. Розвиток місцевого самовряду­вання сприяє зміцненню держави, її територіальної цілісності; зниженню вірогідності виникнення соціальних напружень та національних конфліктів; формуванню адаптованої до місцевих особливостей економіки.

Концептуальною основою для з'ясування сутності та змісту існую-чих в- Україні проблем адміністративно-територіального устрою є те, що адміністративно-територіальна одиниця — це частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації та діяльності органів державної влади й органів місцевого самовряду­вання. Усі адміністративно-територіальні одиниці є носіями певних прав та обов'язків. Вони мають, зокрема, права та обов'язки щодо інших адміністративно-територіальних одиниць, а також стосовно того суб'єкта, територіальною частиною якого вони є. Суб'єктами

¹ Адміністративно-територіальний устрій України. Шляхи реформування. — К., 2007. — С. 41-46.

Територіальний устрій України

конституційно-правових відносин є як самі адміністративно-тери-торіальні одиниці, так і органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які утворюються і функціонують у цих адміністра-. тивно-територіальних одиницях. Тому адміністративно-тери-торіальні одиниці можуть брати участь у правовідносинах як безпосе-редньо, так і через свої органи. При цьому, коли органи державної влади або органи місцевого самоврядування виступають у пра­вовідносинах від імені адміністративно-територіальних одиниць, суб'єктами таких відносин є не самі органи державної влади або орга­ни місцевого самоврядування, а ті адміністративно-територіальні одиниці, від імені яких вони виступають.

Слід мати на увазі і те, що суб'єктом конституційно-правових відносин виступає не територія, а саме адміністративно-територіаль-на одиниця, тобто частина території Української держави, яка є пев-ним чином організованою. Адміністративно-територіальна одини­ця — це не тільки і не стільки географічне, а передусім публічно-пра-вове утворення, соціальною основою якого є населення, яке відіграє вирішальну роль у формуванні адміністративно-територіальної одиниці, конституційного розуміння її правового статусу. Адміністра­тивно-територіальна одиниця є одним із способів публічно-правової (іноді — політичної) організації населення.

Адміністративно-територіальна одиниця як суб'єкт консти­туційно-правових відносин характеризується тим, що має свої закріплені у правових актах кордони, свое найменування, органи державної влади або органи місцевого самоврядування, через які вона реалізує надані їй права. Слід зазначити, що коли адміністративно-територіальні одиниці є, як правило, виключно суб'єктами консти­туційно-правових відносин, то органи державної влади або органи місцевого самоврядування, за допомогою яких вони можуть брати участь у правовідносинах, належать до учасників широкого кола суспільних відносин, які регулюються різними галузями права. Усі адміністративно-територіальні одиниці мають самостійну матеріаль-но-технічну базу і бюджет.

Спеціальна правосуб'єктність окремих адміністративно-тери­торіальних одиниць у конституційно-правових відносинах є різною. Відзначимо особливості кожного з видів адміністративно-тери­торіальних одиниць, передбачених Конституцією України.

За своїми географічними ознаками існуючі в Україні адміністра­тивно-територіальні одиниці не є однорідними. Вони поділяються на

Розділ 24

регіони (Автономна Республіка Крим, області, райони) та населені пункта (села, селища, міста). Не є однорідними адміністративно-те-риторіальні одиниці також з огляду на те місце й значення, яке вони мають у системі адміністративно-територіального устрою України.

Охарактеризуємо деякі адміністративно-територіальні одиниці.

Населений пункт — це частина комплексно заселеної території України, яка склалася у результаті господарської та іншої суспільної діяльності, має стадий склад населення, власну назву та зареєстрова-на в порядку, передбаченому законом. Населені пункти в Україні поділяються на міські та сільські. До міських населених пунктів нале­жать міста загальнодержавного значення — Київ та Севастополь, які мають спеціальний статус, міста республіканського (в Автономній Республіці Крим), обласного, районного підпорядкування, до сільських — села і селища незалежно від їх адміністративного підпо­рядкування. У сільській місцевості, незважаючи на свій позаконсти-туційний статус, поширеною є практика створення так званих сільрад або сільських округів, які складаються з кількох населених пунктів, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної гро-мади та органів місцевого самоврядування, які вона обирає.

Найбільш рельефно актуальність проблематики адміністративно-територіального устрою на рівні населених пунктів відображається у містах. Адже саме міста є феноменом людської цивілізації, генерато­рами соціальних змін у суспільстві. У містах зосереджені і людські, й усі інші види ресурсів. Водночас міста — не просто суспільство в мініатюрі. Вони не тільки відображають політичні, економічні, соціальні та культурні процеси, які відбуваються у ньому, а й во-лодіють власними закономірностями розвитку та функціонування, є центрами політичного, економічного та духовного життя народу та у цьому сенсі — рушіями прогресу.

Усі міста України можна класифікувати за певними критеріями: 1) залежно від чисельності населення: малі, середні, великі, надзви-чайно великі, міста-мільйонники; 2) залежно від функиіонального призначення міста у державі: столиця держави, столиця автономно! республіки; багатофункціональні промислові, монофункціональні промислові, промислово-транспортні, транспортні, курортно-оздо-ровчі (рекреаційні) міста, міста-центри агропромислових ком-плексів, міста-військові центри, спеціалізовані науково-експеримен-тальні міста, міста зі статусом спеціальних (вільних) економічних зон, міста полігони державно-правового експерименту, міста-державні

історико-культурні заповідники, міста-зони надзвичайної еко-логічної ситуації, міста-гірські населені пункти; 3) з урахуванням адміністративного і соціально-економічного значення: міста рес-публіканського, обласного, районного значення і міста зі спеціаль-ним статусом; 4) залежно від внутрішнього територіального устрою міста: міста з районним поділом, міста без районного поділу та міста, які мають у своему складі інші населені пункти; 5) залежно від харак­теру механізму здійснення міської влади та форм управлення міськи-ми справами: міста з системою місцевого самоврядування і міста з си­стемою співіснування органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади¹.

Україна — це високо урбанізована держава. Великі міста України мають більш високий творчий та економічний потенціал, відіграють провідну роль у життєдіяльності суспільства. У зв'язку з цим одним з найбільш складних завдань сьогодення є становлення дієздатних міських громад та будівництво ефективної системи локально!' демо­крата у містах, передусім містах-мегаполісах. Унікальною з погляду місця та ролі у житті українського суспільства та держави, своєрідності організаційного та функціонального призначення є те-риторіальна громада міста Киева.

Слід зазначити, що місто є «фокусом» території, на якій воно роз-ташоване, має з прилеглою територією тісні господарсько-ма-теріальні, трудові, соціальні та інші зв'язки. Але, маючи особливий статус у адміністративно-територіальному поділі, воно живе за влас-ною стратегією та програмами розвитку. Штучне відокремлення міст від навколишніх територій навіть за рахунок надання їм вищого ста­тусу є не досить виправданим з огляду на необхідність розробки спеціальних стратегій розвитку. Крім того, до сьогодні правове поле держави не дає розв'язання проблеми специфічних міських адміністративно-територіальних утворень, на території яких діють кілька адміністративно-територіальних одиниць, але які не склада-ють єдиної територіальної громади. Це стосується міст Киева та Се­вастополя, великої кількості міст обласного значення, до складу яких входять інші адміністративно-територіальні одиниці з адміністратив-но-територіальними центрами, в яких утворені і діють органи місце-

¹ Шкабаро В. М. Конституційно-правовий статус міста в Україні: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — К., 2005. — С. 8.

Розділ 24

вого самоврядування та яким у свою чергу підпорядковані ряд насе-лених пунктів різних видів. Розв'язання цієї проблеми можливе за рахунок як коригування законодавства, що регламентує роботу органів місцевого самоврядування, так і внесення відповіднихзмін до адміністративно-територіального устрою держави.

У великих містах адміністративно-територіальними одиницями визнаються також відповідні частини них міст — райони у містах. 3 огляду на це існує змістовна проблема, що потребує нагального розв'язання: — внутрішня структура територіальних громад та пов'язана з цим проблема внутрішнього муніципального устрою міст. А саме потрібно дати чіткі відповіді на такі питання: чи може одна територіальна громада входити до складу іншої, тобто чи утворюють територіальні громади муніципальну вертикаль? Чи може особа, про-живаючи стабільно в одному і тому ж будинку, працюючи на одному місці, належати одночасно до кількох територіальних громад? Практично ця проблема характерна для великих міст.

Сильна, насамперед економічно, міська громада великого міста, найчастіше обласного центру, стикається з рядом внутрішніх супе-речностей: це існування районів у місті, де закон допускає формуван-ня районних громад і виникає де-факто не тільки «матрьошка рад», а й «матрьошка громад» і «матрьошка власників майна», що детермінує колізію компетенції. Те саме стосується населених пунктів, які вхо-дять до складу великого міста і дуже часто — до складу районів вели­кого міста, де, по суті, існує «потрійна матрьошка». Усі ці проблеми не розв'язані нашим законодавством. А це породжує численні конфлікти в муніципальному житті міських жителів.

У зв'язку з цим не можна не зазначити, що місто — це єдиний ор-. ганізм, тоді як райони — суто внутрішньомуніципальні адміністра- і тивні утворення. Звичайно, для управління велике місто має поділя-тися на частини. Можна називати їх і «районами у містах». Але все ж? такижителі міських районів, самостійноїтериторіальної громади, ма-буть, не утворюють. Тому потрібна піраміда виконавчих органів, як наприклад, в охороні здоров'я, міліції. Там така структура доведена аж до дільниць. Але навряд чи тут доцільні місцеві ради як органи, які нібито презентують «внутрішньоміські громади».

На думку ряду експертів, хоча це й передбачено чинною Консти-туцією України, з практичного погляду розглядати населення районів у місті як територіальну громаду не зовсім логічно — надто висока за-лежність міського району від життєдіяльності організму всього міста.

Поиск по сайту: