Територіальний устрій України. Територія України є недоторканною, а її межі визначаються державним кордоном (ст

Територія України є недоторканною, а її межі визначаються державним кордоном (ст. 2 Конституції України). Це конституційне положення дає змогу виявити ще один принцип, споріднений з основними принципами територіального устрою України, — принцип непорушності державного кордону. Під державним кордоном слід ро-зуміти лінію, що визначає межі її території і вертикальну поверхню, що проходить по- цій лінії. Правовий режим державного кордону України регулюється Законом України «Про державний кордон України»¹. Захист державного кордону України є невід'ємною части-ною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та право-охоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом. Ця діяльність провалиться в межах наданих їм повноважень шляхом вжиття комплексу політичних, організаційно-правових, дипломатичних, економічних, військових, прикордонних, імміграційних, розвідувальних, контррозвідувальних, оперативно-розшукових, природоохоронних, санітарно-карантинних, еколо-гічних, технічних та інших заходів.

Чинне законодавство України охороняє принципи єдності, цілісності та недоторканності території України в межах її державно­го кордону. Посягання на цілісність і недоторканність території України у формі вчинення умисної дії з метою зміни меж території або державного кордону України, визначених Конституцією та зако­нами України, а також публічні заклики чи розповсюдження матеріалів із закликами до вчинення таких дій є кримінальним злочи-ном і зумовлює кримінальну відповідальність.

Принцип централізації та децентралізації у здійсненні державної влади проявляється в тому, що за центральними (загальнодержавни-ми) органами держави Конституцією та законами України закріплюється право забезпечення внутрішніх і зовнішніх загально-національних інтересів, регулювання всіх сфер суспільного і держав­ного ладу — політичної, економічної, соціальної, культурно!' (духовної), екологічної та зовнішньополітичної, а обов'язок захисту суверенітету і територіальної цілісності України визначається Кон­ституцією України як найважливіша функція держави, справа всього

¹ Про державний кордон України: Закон України від 4 листопада 1991 р. // Відомості Верховно! Ради України. — 1992. — №2. — Ст. 5.

Розділ 24

Українського народу (ст. 17). За місцевими органами державної влади закріплюється право вирішувати питання регіонального і місцевого значення, сприяючи реалізації загальнодержавних профам.

Водночас принцип централізації органічно пов'язаний з принци­пом децентралізації, шо знаходить свое вираження у визнанні та га-рантуванні місцевого самоврядування, шо є правом територіальної громади — жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-тери-торіальними одиницями — самостійно вирішувати питання місцево­го значення в межах Конституції та законів України.

Тобто принцип централізації та децентралізації територіального устрою України знаходить свое логічне продовження в принципах організації та діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування і розмежуванні їх компетенції відповідно до Консти­туції та законів України.

Важливим принципом територіального устрою України, який виз-начає сутність і зміст регіональної політики нашої держави, є принцип збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуван-ням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демо-графічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Цей прин­цип означав, що держава забезпечує і гарантує право територіальних громад, які з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій умовно об'єднуються в певні регіони, вирішувати політичні, економічні, соціальні, культурні (духовні) та інші проблеми згідно з інтересами територіальних громад.

Існують й інші принципи територіального устрою України. Зокре-ма, пріоритетним принципом територіального устрою будь-якої держави є принцип народного суверенітету, Він закріплює за Ук-раїнським народом виключне право здійснювати свою владу на всій території України безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Український народ має право безпосередньо вирішувати питання територіального устрою України. Так, ст. 73 Конституції України гарантує громадянам України вирішувати питання зміни території України шляхом проведення обов'язкового всеукраїнського референ­думу.

Важливим принципом територіального устрою України є прин­цип, який визначає форму цього устрою. Зокрема, ст. 2 Конституції

Територіальний устрій України

України визначає, що Україна є унітарною державою, тим самим закріплюючи принцип унітаризму територіального устрою України.

Важливе значення має й принцип системності територіального устрою України, закріплений у ст. 133 Конституції України. Він перед-бачає, шо територіальний устрій України має певну систему, що складається з взаємопов'язаних адміністративно-територіальних одиниць, які перебувають між собою у структурних і функціональних зв'язках.

Важливими принципами територіального устрою та адміністра-тивно-територіального поділу, які варто враховувати у процесі їх вдосконалення, мають стати: субсидіарність; розробка оптимального науково зваженого понятійно-категоріального інструментарію, який виключав би будь-яку двозначність тлумачень; компактність, тобто адміністративнр-територіальні одиниці повинні бути компактними, без анклавів та віддалених відступів; спадкоємність — основні харак­теристики адміністративно-територіального поділу мають врахову­вати історичні, національно-культурні, соціально-економічні особ-ливості території, в міру можливості повинні зберігати наявні межі інфраструктур та комунікацій; гнучкість та адаптивність — адміністративно-територіальний устрій повинен порівняно легко пристосовуватися до територіальних змін у суспільстві — змін у соціальних та управлінських технологиях, економіці, розселенні, споживанні; наявність оптимально/ «критичної маси» — адміністра-тивно-територіальні одиниці повинні мати достатню фінансово-економічну базу для забезпечення населення відповідними послуга-ми тощо.

Слід зазначити, що сучасна територіальна організація Української держави далека від оптимальної, вона має суттєві недоліки, які істот-но впливають на ефективність організації та діяльності системи публічної влади та управління. Архаїзм «партійно-радянської» систе­ми існуючого територіального устрою не викликає сумнівів. Проте для того, щоб його раціоналізувати і прилаштувати до потреб України, інтересів її громадян, потрібно провести ретельне вивчення демографічних, соціально-економічних, кадастрових та інших про­блем. При цьому марно сподіватися на те, що прийняття навіть най-досконалішого законодавства про територіальний устрій України розв'яже усі проблеми водночас, тому що їх розв'язання лише адміністративно-правовими засобами не є і не може бути оптималь-ним результатом.

Розділ 24

На момент проголошення незалежності Україна мала сформова-ний територіальний устрій, який фактично залишився без істотних змін і після прийняття Конституції України. Однак, як у перші роки незалежності, так і нині, можна помітити й спроби змінити його. Прикладом того є активізація відцентрових тенденцій регіонів у різних формах: від прагнення утворити економічну Раду Півдня України, «спеціальну самоврядну автономію» Закарпатья, від ідеї відродження Донецько-Криворізької республіки, утворення Ради регіонів, пропо-зицій про економіко-правовий експеримент з розширенням еко-номічної самостійності регіону та вільної економічної зони в Одеській області, бажання утворити так звану Південно-Східну Ук-раїнську Автономну Республіку під час президентських виборів 2004 р. до пропозицій кардинально! реконструкції державного устрою та адміністративно-територіального устрою країни: відмови від двох з половиною десятків регіонів та конституювання чотирьох—шести регіонів (наприклад, Центрально-Українського, Донецького, При-чорноморського, Західного); проведення соціального районування, із урахуванням історико-географічних особливостей, національного і етнографічного складу населення та територіальної спеціалізації ви-робництва (наприклад, утворення 9 районів); створення економіко-адміністративних районів на зразок тих, що були утворені й невдовзі ліквідовані у Радянському Союзі у 50—60-х роках минулого століття (утворення 10 районів); природнокліматичного районування (утво­рення країв, які складатимуться з семи—дев'яти повітів) або взагалі федералізації України, зокрема переходу до федерально-земельного устрою.

Так, щодо тенденції регіоналізації України, під якою, як правило, розуміють процес регіонального структурування територіального простору країни, а також дедалі більше включення регіонів у еко-номічне, соціальне та політичне життя на локальному, національному та транснаціональному рівнях, то вона, як свідчить світовий досвід, може мати різні прояви та здійснюватися у різних формах. Напри­клад, соціокультурна регіоналізація пов'язана з характером розселен-ня та безпосередніми контактами між людьми, які проживають у цій місцевості, які фіксуються їх побутовим досвідом та етнографічними особливостями. Такі територіальні спільності, наприклад тери-торіальні громади, порівняно невеликі за масштабами, але володіють великою спорідненістю, породжуючи яскраво виражену локально-те-риторіальну та регіональну самосвідомість, яка переважно має

Територіальний устрій України

емоційно-психологічну природу, тобто засновану на почуттях любові, гідності, патріотизму, прив'язаності до своєї «малої батьківщини».

Особливу роль у вироблені регіональної свідомості та самосвідо-мості відіграє також історичний фактор (у деяких випадках дуже не-безпечний для збереження цілісності держави), який проявляється у наявності певної традиції самоорганізації даної місцевості або ре-алізується в формі комплексів історичної пам'яті, образів героїчного минулого тощо. Основним збуджуючим мотивом такої регіоналізації нерідко є вимоги збереження регіональної національно-культурної ідентичності та своєрідності, а також особливої ролі, притаманної цьому регіону в системі внутрішньодержавних та міжнародних взаємодій. Так, якщо історична пам'ять пов'язана з долею Росії, Польщі, Чехословаччини, Румунії або Угорщини, у складі яких зна-ходилися в минулому українські землі, з плином часу може бути трансформована у державницьке русло з допомогою засобів освітньої і гуманітарної політики практично безболісно, то інші аспекти дифе-ренціації врегулювати складніше. Чинник поліетнічності особливо значущий для Криму, Закарпаття і Буковини — регіонів, де на національній основі час від часу збуджуються сепаратистські настрої. Соціокультурна та історична регіоналізація, органічно узгоджена з за-гальнонаціональною регіональною політикою, сприяє підвищенню відповідальності людей за місце свого проживання та є могутнім сти­мулом консолідації суспільства на основі місцевого патріотизму (так званого патріотизму «своєї дзвіниці»). При цьому її інсти-туціоналізація в Україні може не виходити (принаймні не повинна) за рамки загальновизнаних форм місцевого самоврядування.

Економічна регіоналізація іманентно притаманна будь-якій державі та ініціюється переважно и центральними органами з метою господарського районування. Водночас економічна регіоналізація тра-диційно виникає на основі регіональної спеціалізації, зумовлено істо-ричними, природними, демографічними та іншими особливостями.

Суб'єктом політичної регіоналізації стає політичний регіон як ділянка політичного простору, яка вирізняється особливою політич-ною організацією або (та) наявністю особливого політичного інтересу. У цій якості регіон є суб'єктом прийняття політичних рішень, які відрізняються (можуть відрізнятися) від рішень державної влади, хоча й не суперечити їм, а також суб'єктом самоврядування та фактором політичного тиску. Природа політичного регіону може бути інсти-туціональною (наприклад, регіон як результат адміністративно-тери-

Розділ 24

торіального поділу) або знаходитися в ділянці політичної самоор-ганізації простору. Можна сказати, що політична структура суспільства весь час є свого роду результуючою цілеспрямованою діяльністю щодо зміни параметрів політичного простору та процесу самоорганізації цього простору. Прикладом політичної регіоналізації може слугувати національне самовизначення. Для цієї форми регіоналізації пріоритет-не значення має вже не региональна, а національна самосвідомість.

Отже, питання регіоналізації в контексті удосконалення тери-торіального устрою України мають знайти свое вирішення із враху-ванням усіх соціокультурних, економічних, політичних аспектів. Тому не випадково головною метою державної регіональної політики згідно з Концепцією державної регіональної політики, затвердженою указом Президента України у 2001 р., проголошується створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стан-дартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, підви­щення дійовості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Дер­жавна регіональна політика визначається складовою національної стратегії соціально-економічного розвитку України, тісно пов'яза-ною із здійсненням адміністративної реформи та впорядкуванням адміністративно-територіального устрою, і реалізується шляхом здійснення органами виконавчої влади та органами місцевого само­врядування системи заходів для забезпечення ефективного комплексного управління економічним та соціальним розвитком України та и регіонів — Автономної Республіки Крим, областей та районів.

Щодо пропозицій федералізації України, які час від часу вислов-люються, зазначимо, що аналіз відомих світовій практиці різновидів державного устрою, а також вікових традицій вітчизняного державо-творення, вказуе на те, що сьогодні Україна, об'єктивно і суб'єктив-но, ближча до унітарної децентралізованої держави. Незважаючи на перманентні дискусії та твердження про те, що історично Україна тяжіє до федералізму, пропозиції щодо федеративного устрою України є штучними, вони не відповідають історичним та передусім існуючим політико-правовим реаліям.

Територіальний устрій України

Федералізація державного устрою України (у будь-яких формах: класичного або кооперативного федералізму, федеративного ду-алізму, федерально-матричної моделі тощо) нині жодною мірою не перевірена досвідом сучасних федерацій у зарубіжних країнах, політичною ситуацією у країні, прогнозами щодо її історично види­мого майбутнього, и соціально-демографічною мапою тошо, особли­во за умов, коли настає якісно новий етап розвитку української нації, триває практичний процес та теоретичне обгрунтування власної державності, по суті, формування нової державної нації у широкому (загальногромадянському) розумінні. Якщо централізована феде-рація є для державності України небезпечною і небажаною, то ре-алізація ідеї децентралізованої федерації, яку обстоюють деякі гарячі голови, може стати політичною і соціальною катастрофою. За таких умов, за висновками більшості вітчизняних експертів, оптимальна конституційна модель державного устрою України — унітарна кон-ституційно децентралізована держава з адміністративно-територіаль-ною автономією — Автономною Республікою Крим¹,

Безумовно, зарубіжний досвід регіонального розвитку та вимоги вступу до ЄС дають важливі уроки регіональної політики. Міжнарод-ний досвід є дуже повчальним для України, оскільки вона знаходить-ся лише на шляху розвитку своєї регіональної політики. Проте, перш ніж розглядати рекомендації зарубіжних експертів щодо регіональної політики, корисно вивчати окремі важливі уроки вже зробленого улродовж останніх років в Україні. У минулому було здійснено цілу низку заходів щодо вирішення питань, пов'язаних з політикою регіонального розвитку, але жодні з них не дали успішних результатів.

24.2. Система адміністративно-територіального

устрою України

Одним із головних елементів територіального устрою України є її адміністративно-територіальний устрій, тобто територіальна органі-зація держави відповідно до її поділу на структурні елементи — адміністративно-територіальні одиниці. Адміністративно-територіаль­ний устрій — це зумовлена соціальними, економічними, соціально-

¹ Орзих М., Крусян А. Современньій конституционализм в Украине. Введение в украинское конституционное право: Монография. — К.: Алерта, 2006. — С. 230-231.

20-8152

Розділ 24

етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками територіальна організація держави або їїокремої ча­стит, яка має визначені законом межі, у рамках яких здійснюється державне управління та місцеве самоврядування.

Зазначимо, що проблема правового статусу адміністративно-тери-торіальних одиниць як суб'єктів конституційно-правових відносин, так само як і проблеми територіального устрою та державного устрою загалом, є однією з найскладніших та, попри наявність багатьох на-укових праць, найменш досліджених у юридичній науці.

Початок підготовки реформи адміністративно-територіального ус­трою України стимулював розробку цих питань на урядовому рівні. У 1994 р. підготовлено перше, у 2002 р. — друге, а у 2007 р. — третє ви-дання довідкових матеріалів з питань адміністративно-територіаль-ного устрою України¹. Збірники містили добірку історико-ге-ографічних, інформаційно-аналітичних матеріалів, статистичних таблиць і карт з історії формування та сучасного стану адміністратив-но-територіального поділу України. Специфіка видань, розрахованих на працівників органів влади, спеціалістів з підготовки адміністра-тивно-територіальної реформи, зумовила їх недоступність для бага­тьох дослідників. Протягом останніх років з'явилися й дослідження, що мають регіональний характер².

Однак концептуальні проблеми адміністративно-територіального устрою та конституційно-правового статусу окремих адміністратив-но-територіальних одиниць потребують поглибленого дослідження, аби усунути наявні прогалини, які у свою чергу гальмують розв'язан-ня практичних проблем державного будівництва в Україні. Сучасні процеси, пов'язані із реформуванням адміністративно-територіаль-

¹ Адміністративнотериторіальний устрій України: шляхи і перспективи. — К.,
1994; Адміністративнотериторіальний устрій України. Історія і сучасність / За
заг. ред. В. Яцуби. — К., 2002; Адміністративнотериторіальний устрій України.
Шляхи реформування. — К., 2007.

² История административно-территориального делення Донецкой области.
1919-2000 гг.: Сб. документов и материалов. — Донецк, 2001; Адміністративно-те-
риторіальний поділ Полтавщини (1648-1941 рр.): Довідник з історії адміністратив-
но-територіального поділу. — Полтава, 2002; Административно-территориальньіе
преобразовання в Крьіму. 1783-1998 гг.: Справочник. — Симферополь, 1999; Воло­
вик В. П.. Григорчук П. С. Зміни адміністративно-територіального устрою Поділ-
ля-Вінниччини // Поділля у контексті української історії: Матєріали Всеукраїнської
наукової конференції. 29-30 листопада 2001 р. — Вінниця, 2001. — С. 153-157.

Поиск по сайту: