Місцеве самоврядування в Україні. 26.1. Поняття та політико-правова природа місцевого самоврядування

26.1. Поняття та політико-правова природа місцевого самоврядування

У науці конституційного права однією з найменш розроблених та складних є проблема місцевого самоврядування, хоча має воно давні традиції, які сягають далекого минулого. Адже ідея демократії та са­моврядування народилася, розвивалася протягом усієї історії та знач-ною мірою реалізовувалася саме на місцевому рівні. Самоорганізаиія населення для розв'язання власних проблем — взагалі ключове питання демократії. Реальне місцеве самоврядування — це конкрет-ний крок у напрямі подальшої лібералізації управління на місцях, пов'язаний з вирішенням питань формування громадянського суспільства, посиленням захисту прав і свобод людини і громадяни-на, їх практичною реалізацією. Тому актуальність глибокого осмислення цього питання має не лише науково-методологічне і політико-ідеологічне, а й важливе практичне значення. Усвідомлення феномену місцевого самоврядування у повному обсязі дає можливість знайти адекватні напрями і форми розвитку демократії на сучасному етапі.

Наявність значної кількості публікацій, у яких по-різному тлума-чаться правова природа та призначення місцевого самоврядування,

22-8152

Розділ 26

призводить до ускладнення розуміння його змісту, місця та ролі в си-стемі народовладдя. Це стосується не тільки широкого загалу читачів, які не мають спеціальної юридичної підготовки та яким надзвичайно важко зорієнтуватися в різних наукових концепціях місцевого само-врядування. Сьогодні немає ні єдності підходів, ні адекватного розуміння сутності, призначення місцевого самоврядування в сере-довищі правознавців-теоретиків та юристів-практиків. Можливо, у практичному плані у цьому немає потреби, оскільки різне наукове тлумачення природи місцевого самоврядування не змінює його при­значення — вирішення питань місцевого значення. Водночас ознайомлення з науковими основами місцевого самоврядування має надзвичайно важливе значення для кращого розуміння особливостей конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні та динаміки його становлення і розвитку на новітньому етапі української державності¹.

Аналіз вітчизняної конституційної моделі місцевого самовряду­вання свідчить, що держава сприймає місцеве самоврядування як: право територіальної громади — жителів села, селища, міста самостійно вирішувати питання місцевого значення; інститут грома-дянського суспільства; особливу форму народовладдя та самостійний вид публічної влади; інститут системи конституційного ладу тошо.

Насамперед місцеве самоврядування потрібно розглядати в кон-тексті прав і свобод людини і громадянина. Права людини сьогодні стали однією з ключових наукових проблем, які вивчаються широко і різнобічно — з філософсько-гуманістичного погляду, в аспекті сут­ності та явища публічної влади, принципів перебудови політичної та правової системи, проведення соціально-економічної та культур­но!' політики, боротьби з екологічними загрозами, злочинністю тошо.

Важливість та актуальність цієї теми не треба доводити, оскільки права людини є органічним компонентом демократичного політич-ного простору, інструментом гуманізації суспільних відносин, форму-вання творчої особистості та становлення постіндустріального люд-ства. На права людини покладають вирішення ряду внутрішніх, міжнародних та глобальних завдань. Права присутні практично в кожній сфері життєдіяльності людини, відображаючи її життя в особ-

¹ Кравченко В. В. Конституційне право України: Навч. пос. — К., 2006. — С. 383.

Місцеве самоврядування в Україні

ливому якісному стані, пов'язаному із утвердженням у суспільній свідомості та практиці ідеї свободи особи.

Найбільш рельефно проявляється та проходить апробацію ця ідея на локальному рівні — у межах місцевого самоврядування. Адже виз-нання та становлення в Україні місцевого самоврядування, глибокі економічні й політичні перетворення в суспільстві і формування на цій основі нової демократичної державності безпосередньо пов'язані з виробленням та практичною реалізацією принципово нових для нас підходів до прав людини, до вирішення як загальнодержавних, так і регіональних, а також місцевих проблем у даній сфері.

Саме місцеве самоврядування зосереджує в собі політичні, еко­номічні, духовно-моральні цінності та соціальні досягнення людства в будь-якій галузі суспільного розвитку. Також на цьому рівні організації публічної влади відбувається діалектичне поєднання волі законодавця з конкретними інтересами місцевого населення, яке стае не лише пер-винним суб'єктом локальних конституційно-правових відносин, а й основним суб'єктом управлінських, адміністративно-правових відно­син, шо є однією з характерних рис місцевого самоврядування.

Безумовно, не можна стверджувати про повне відокремлення та протиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Дер-жавні органи і органи місцевого самоврядування є рівними перед за­коном та рівною мірою є представниками народу в межах наданих їм повноважень. Тому можна стверджувати: права і свободи людини, а також їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування такою ж мірою, як і діяльність дер-жави. Тут же можна зазначити, що місцеве самоврядування як авто-номія невеликих територіальних одиниць у рамках загальних для всього державно-організованого суспільства законів означає не сво­боду з боку держави, а свободу всередині неї. Потрібно мати на увазі, що і те, й інше — складові единого конституційного (а не державно­го) механізму.

У зв'язку з цим дослідження прав людини в контексті місцевого самоврядування, як і місцевого самоврядування через призму прав людини, є одним із найважливіших завдань юридичної науки. Це має не тільки науково-теоретичне значення, а й насамперед практичну значущість: і з погляду розвитку законодавства, і у вирішенні конкретних питань реформування місцевого самоврядування та утво-рення ефективних механізмів забезпечення прав людини за місцем проживання.

Розділ 26

Актуалізація вивчення місцевого самоврядування в контексті прав і свобод людини і громадянина зумовлена, по-перше, утвердженням в Україні демократичних засад суспільного життя та зростанням політичної активності населення. По-друге, переходом України до ринкових відносин, які передбачають широке використання особис­тої свободи та творчої ініціативи. По-третє, посиленням особистої відповідальності та усвідомленого ставлення людини до результатів своєї діяльності, що пов'язано з розумінням того, що вона є господа­рем своєї долі та творцем особистого щастя. По-четверте, сучасний етап розвитку країни пов'язаний з формуванням громадянського суспільства та соціально-правої держави як важливих суспільно-пра-вових «вимірів», які не лише відображають механізми захисту прав людини, а й утворюють реальну можливість самим громадянам брати активну участь у забезпеченні та самозахисті своїх прав та свобод, у тому числі через інститути місцевого самоврядування.

Також місцеве самоврядування потрібно розглядати як право тери-торіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення. Право самостійно, без втручання ззовні, розв'язувати власні про-блеми та урядувати своїм життям є органічною складовою системи прав людини і громадянина у демократичному суспільстві. Цим правом пройнята практично кожна сфера життєдіяльності людини (економічна, соціальна, культурна, політична та ін.), відображаючи життя людини в особливому якісному стані, пов'язаному як із утвер­дженням у суспільній свідомості та практиці ідеї свободи особи, так і з розумінням того, що найкраще розв'язати проблеми людини може тільки та влада, яка найближче знаходиться до неї, і цією владою є місцеве самоврядування.

Тому однією з передумов формування реального місцевого само­врядування та дієздатних територіальних громад, створення повно-цінної системи локально! демократії та реалізації різнопланових місцевих інтересів є визначення сфери відання місцевого самовряду­вання та формування ідеології розуміння місцевого самоврядування через призму місцевих проблем. Якими є проблеми місцевого значення, як вони розв'язуються, яка роль у цьому процесі відводиться державі, органам влади та безпосередньо населению — таким і є справжнє місцеве самоврядування.

В ідеалі держава за допомогою правових заходів має лише впоряд-ковувати, зовнішньо оформляти самоврядну активність територіаль­них громад, не встановлюючи її. Лише таким чином місцеве самовря-

Місцеве самоврядування в Украіні

дування може стати явищем громадського, а не державного життя. Визнаючи та гарантуючи це право, держава дає можливість са-мостійно розвиватися територіальним громадам, водночас підкріплюючи та захищаючи муніципальну діяльність за допомогою ряду заходів, які насамперед передбачені на конституційному рівні. Більше того, визнання права на місцеве самоврядування відкриває додатковии, більш демократичний та оптимальний канал для реалізації усіх прав і свобод людини і громадянина: політичних, еко-номічних, соціальних, культурних тощо.

Саме через місцеве самоврядування реалізується більшість прав і свобод людини і громадянина. Саме людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ст. 3 Конституції України), а у свою чергу кож-на людина має право на вільний розвиток своєї особистості (ст. 23 Конституції України). Значною мірою реалізація цих фундаменталь-них конституційних правоположень залежить від ефективно функціонуючої публічної влади, у тому числі влади місцевого само­врядування.

Категорія ефективності місцевого самоврядування — складне, ба-гатофакторне явище, яке, на жаль, не одержало надежного висвітлен-ня в літературі з проблематики місцевого самоврядування. Вважаємо, що доктринальне дослідження місцевого самоврядування як права населення на реалізацію своїх інтересів за місцем проживання та са-мостійне вирішення питань місцевого значення, а також законодавчу інституціоналізацію феномену взаємозв'язку між категоріями «місцеві інтереси» — «питання місцевого значення» у розрізі проблем ефективності функціонування як окремих інститутів місцевого само­врядування доцільно здійснювати у тісному взаємозв'язку з кате­горіями якості життя, способу життя населення, гідності життя. Адже головною метою організації місцевого самоврядування і є підвищення якості життя, вдосконалення відносин, які виникають між різними щаблями публічної управлінської ієрархії. Не випадково при визна-ченні територіальної громади деякі автори виходять з того, шо вона являє собою соціальну спільність, що здатна як суб'єкт управління на основі спільних цінностей організовувати місцеве господарство, місце­ве виробництво відповідно до своїх інтересів, постійно поліпшуючи якість життя.

Ці лексичні формули виконують соціально-оціночну функцію та покликані відбивати ступінь задоволення потреб і запитів місцевих

Розділ 26

жителів, що не підлягають прямому кількісному виміру. До показ-ників якості життя, його гідності належать характер і зміст праці та дозвілля, задоволеність своїм приватним життям, ступінь задоволе-ності людини своїм станом як вільної особистості, суспільною та політичною активністю, спілкуванням, самовираженням і самороз-витком, ступінь комфорту в праці й у побуті, ступінь реалізації моральних цінностей. Сюди можна віднести і показники середньої тривалості життя громадян на конкретній території, рівня захворю-вань, зміни демографічної і соціальної структури населення тощо.

При законодавчому визначенні «питань місцевого значення» також слід мати на увазі, що місцеве самоврядування повинно займа-тися переважно місцевими справами, не роблячи спроб брати участь у вирішенні державних та регіональних справ, якшо вони не пов'язані з розв'язанням проблем місцевих. У зв'язку з цим можна з повною впевненістю стверджувати, що правова сутність місцевого самоврядування проявляється та реалізується в діяльності щодо вста-новлення, зміни та припинення правових відносин саме між суб'єктами системи місцевого самоврядування, тобто при взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування для реалізації їх функцій і повно-важень з питань місцевого значення. Саме у взаємодії суб'єктів місце­вого самоврядування між собою у процесі вирішення питань місцево­го значення проявляються та реалізуються сутність, невід'ємні, детермінуючі, іманентні властивості місцевого самоврядування.

Також не можна не зауважити, що місцеве самоврядування — це один з пріоритетних інститутів громадянського суспільства. Відомо, що громадянське суспільство — це спосіб соціального життя, який за-снований на праві та демократа; суспільний устрій, за якого кожній людині гарантується вільний вибір форм його економічного та політичного буття, утверджуються права людини, забезпечується ідеологічний плюралізм. Громадянське суспільство — це такий соціальний простір, у якому люди взаємодіють відносно вільно, без безпосереднього втручання держави. Громадянське суспільство — це велика самоорганізована суперсистема, яка складається з багатьох недержавних інститутів та асоціацій фізичних осіб. При цьому не тільки загалом громадянське суспільство, а і його спільності на місцях представлені значним «ансамблем» самоврядних скооперованих гро­мад та об'єднань громадян. Багатогранний характер їхніх взаємовідносин з державою проявляється у всіх сферах суспільного життя, у процесі яких розвиваються зв'язки громадськості та різних

Місцеве самоврядування в Україні

громадських об'єднань громадян з інститутами державної влади та місцевого самоврядування. Інше питання — який рівень розвитку громадянського суспільства і територіальних громад та їх вплив на державні та суспільні справи?

Відносини у рамках громадянського суспільства не опосередко-вані державою: держава не є і не може бути суб'єктом громадянсько­го суспільства. Тут взаємодія значно складніша. Як громадянське суспільство проникає у сферу діяльності держави, беручи участь у формуванні та контролі за його діяльністю, так і держава впливає на відносини у сфері громадянського суспільства, передусім здійснюю-чи їхнє правове регулювання. Суть них відносин полягає у тому, що держава нібито вибудовує правову модель громадянського суспільства, яка потім наповнюється конкретним змістом.

Водночас діалектика взаємовідносин держави і громадянського суспільства свідчить, що їх плив на розвиток та діяльність одне одно­го взаємне. I правове регулювання відносин у сфері громадянського суспільства та територіальних громад відбувається як за ініціативою держави та її органів, так і у результаті впливу на них інститутів та асоціацій громадянського суспільства. Цей процес на різних етапах розвитку суспільства не є однаковим. Із урахуванням рівня демо-кратії, соціальної активності, політичної та правової культури у суспільстві на одних етапах у розвитку громадянського суспільства та місцевого самоврядування рушійна роль належить державі, на інших етапах — самому громадянському суспільству та його інститутам.

Варто зазначити й те, шо громадянське суспільство — це таке суспільство, де головною діючою особою є людина — особа — суб'єкт, який володіє економічною та політичною свободою. В умовах грома­дянського суспільства змінюється уявлення про людину як «гвинтик» державного механізму. Громадянське суспільство має сприяти тому, щоб особа могла якнайповніше розкрити свою індивідуальність, до-сягти успіхів у будь-якій справі, офимати суспільне визнання. Це за-лежить від багатьох чинників, у тому числі від бажання та здатності індивідуума набувати та розвивати у собі позитивні якості. Тому перед сучасною Українською державою постає важливе завдання — утво-рення, насамперед за допомогою законодавства, умов для формуван-ня громадянського суспільства та прояву громадських, самодіяльних засад у локально-територіальному та індивідуально-особистісному вимірі. Саме умов, а не рамок, оскільки такі прояви можливі лише за наявності спільного інтересу та свободи участі. У цьому сенсі місцеве

Розділ 26

самоврядування — ідеальна сфера, де стае можливим подолання взаємного відчуження, соціальної самотності людей. Будь-яка люди-на потребує ідентифікації, ототожнення себе із певною суспільною групою. Територіальна спільність, у певному сенсі сусідство відкри-ває для цього широкі горизонти та водночас не вимагає від особис-тості тоталітарного підпорядкування фупі, внаслідок чого місцеве самоврядування й виступає найбільш наближеним до людини рівнем організації публічної влади, «одним з тих засад, які покладені в осно­ву громадської єдності»' та найкращою «лабораторією» для розв'язан-ня більшості громадських проблем.

Варто зазначити й те, що місцеве самоврядування — це не тільки інститут громадянського суспільства та відповідний набір прав люди­ни і громадянина. У своему нормативному значенні положення ст. 7 пов'язані з принципом народовладдя. Так, відповідно до ст. 5 Консти-туції України народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Іншими слова­ми, держава визнає місцеве самоврядування як самостійний рівень здійснення народом належної йому влади, яка здійснюється у формі місце­вого самоврядування або так званої публічної влади територіальної громади. Це передусім передбачає організаційну відокремленість та незалежність місцевого самоврядування від державної влади, його самостійність при вирішенні питань місцевого значення. Але самостійність, як визначає Конституція України, у межах власних повноважень. Таким чином, йдеться про правові межі автономності місцевого самоврядування, а не повну самостійність та незалежність місцевого самоврядування від усієїсистеми публічного владарювання.

Така самостійність означав, що жоден з органів державної влади, жодна посадова особа не має права приймати акти, здійснювати дії, які втручаються в сферу місцевого самоврядування. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування мо-же здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень (ст. 20 Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні»). Таким чином, можна з повною впевненістю гово-

¹ Лешков В. Общественное право. Лекции. — М., 1868-1869. — С. 13. 680

Місцеве самоврядування в Україні

рити як про визнання, так і легалізацію публічної влади територіаль-них громад. Водночас у процесі її конституювання, структурування та інституціоналізації виникає ряд проблем, пов'язаних не стільки із структурно-функціональними її характеристиками, скільки з кон-цептуально-атрибутивними параметрами її становлення, ординарної діяльності та перспективного розвитку¹.

Інший аспект проблеми полягає у розумінні місцевого самовряду­вання як елементу системи інститутів конституційного ладу України. Місцеве самоврядування згідно з Європейською хартією місцевого самоврядування складає одну з основ демократичного ладу. Принцип місцевого самоврядування, проголошується в ст. 2 цього документа, має бути визнаним у внутрішньому законодавстві і в міру можли-вості — в конституції держави.

Конституція України, встановлюючи основи конституційного ла­ду та визначаючи Українську державу як демократичну, правову та соціальну, фіксує найважливіші системоутворюючі ознаки ії демо­кратизму, які знаходять свій прояв передусім у суверенності суспільства і держави, народовладді, поділі державної влади на зако-нодавчу, виконавчу та судову, ідеологічному, економічному та політичному плюралізмі (багатоманітні), етнічній багатонаціональ-ності і політичній єдності Українського народу, визнанні та гаранту-ванні місцевого самоврядування тощо. Виходячи з загальновизнаних принципів організації та діяльності локально!' демократа, місцеве самоврядування як вияв влади Українського народу складає одну з фунда-ментальних основ конституційного ладу України.

Під конституційним ладом прийнято розуміти систему суспільних відносин, передбачених і гарантованих Конституцією та законами, прийнятими на її основі і відповідно до неї. Основи конституційного ладу України є системою базових конституційних принципів, закріплених у першому розділі Конституції України, які формують юридичну модель усього суспільства, держави, національного права в сукупності усіх його галузей. Основи конституційного ладу — це та-кож і здійснення цих принципів, реальний стан суспільства, держави, правової системи, який склався під їх впливом.

¹ Баймуратов М. О. Публічна самоврядна (муніципальна) влада в Україні: основні оз­наки й особливості // Актуальні проблеми виконання законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» / За ред. В. В. Кравченка. — К., 2003. — С. 71.

22а-8152

Розділ 26

Конституційний лад характеризуется безумовним дотриманням прав і свобод людини і громадянина, він притаманний конституційній державі, яка обмежена народним суверенітетом і діє відповідно до конституции Місцеве самоврядування як публічна влада територіаль-ної громади є складовою конституційного ладу і також характери­зуется дотриманням прав і свобод людини і громадянина, а органи і посадові особи місцевого самоврядування мають діяти відповідно до Конституції та законів. Тому можна стверджувати: права і свободи лю­дини, а також їх гаранта' визначають зміст та спрямованість діяльності місцевого самоврядування такою ж мірою, як і діяльність держави.

Місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу є фундаментальним принципом організації та здійснення влади в суспільстві та державі, який поряд з іншими принципами визначає систему демократичного владарювання в нашій країні. Визнання місцевого самоврядування як однієї з основ конституційного ладу пе-редбачає встановлення децентралізованої системи публічної влади, інших (аніж в умовах централізації та концентрації влади) основ взаємодії державної влади та влади територіальних громад.

Конституція України, закріплюючи місцеве самоврядування як один з елементів конституційного ладу, гарантує організаційну, правову та фінансову незалежність місцевого самоврядування. Місцеве самовря­дування не може розглядатися як структурний та функціональний еле-мент системи державної влади. Це означав, що місцеве самоврядуван­ня як одна з основ конституційного ладу має джерелом свого існуван-ня не державну, а конституційну волю народу, виступає як фундамен-тальний конституційний принцип, який встановлює, визнає та гарантує управлінську незалежність територіальних громад. Місцеве самовряду­вання як елемент конституційного ладу України створює умови для правотворчої, правозастосувальної та правореалізаційної діяльності, спрямованої на здійснення цього принципу. Також місцеве самовряду­вання у цій якості виступає як політико-правовий, соціально-еко-номічний та культурний стан місцевого життя, яке склалося під впли-вом конституційного механізму або факторів, які викривлюють його. Віднесення інституту місцевого самоврядування до засад консти­туційного ладу також означав неможливість його скасування чи обме-ження. Тому будь-які посягання на права місцевого самоврядування варто оцінювати як посягання на основи конституційного ладу.

Визнання місцевого самоврядування як однієї з основ консти­туційного ладу виходить з намірів України бути демократичною,

Поиск по сайту: