Територіальний устрій України

ного устрою, повільні темпи й труднощі трансформації держави і суспільства на принципах свободи і демократа напряму пов'язані з слабкістю наукових основ адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування й локальної демократа' та відсутністю на-уково-аналітичного забезпечення державної політики у сфері місце­вого самоврядування, або так званої державної муніципальної політики України. Наслідком цього є, зокрема, те, що більшість про­блем адміністративно-територіального устрою та правосуб'єктності адміністративно-територіальних одиниць визнаються і стають пред­метом доктринального обгрунтування й практичного розв'язання постфактум, уже після того, як вони загострилися. Парадоксальною є практика внесення сучасних урядових ініціатив у сфері адміністра-тивно-територіального устрою, а вже потім формальні одноособові спроби їх концептуалізації¹. Тому цілком справедливим є твердження про те, що адміністративно-територіальна реформа у запропоновано-му у 2005 р. владою варіанті позбавлена концептуального підходу, стратега: є тільки схема, але немає розрахункового обгрунтування, не зазначаються методи, строки та навіть немає обгрунтування адекват-ності об'єктивним реаліям сьогодення. Усі ці аспекти просто не-обхідно попрацювати, задіяти широке коло експертів, а не доручати тільки політичним однодумцям «забезпечити підтримку»².

Варто зазначити, що адміністративно-територіальний устрій кож-ної держави зумовлений рядом об'єктивних і суб'єктивних чин-ників — історичних, політичних, географічних, національних, еко-номічних, культурних, мовних та ін. Формування системи адміністративно-територіального поділу — тривалий процес. Адмі­ністративно-територіальний поділ держави на певні частини виник разом з появою самої держави, що прийшла на зміну родовій

¹ Безсмертний Р. Основні засади адміністративно-територіальної реформи в Ук-
раїні // Реформування місцевого самоврядування в контексті конституційної рефор­
ми: Матеріали науково-практичного семінару (23-24 червня 2005 р., м. Бер-
дянськ). — К., 2005. — С. 64-68; Безсмертний Р. Основні засади адміністративно-те­
риторіальної реформи в Україні // Воля-регіон. — 2005. — Червень-липень;
Безсмертний Р. П. Концепція реформування системи влади на регіональному та
місцевому рівнях // Засідання Спілки секретарів місцевих рад Асоціації міст Ук­
раїни та громад: Науково-практичний семінар «Реформування місцевого самовряду­
вання в контексті конституційної реформи», м. Бердянськ. 23-24 червня 2005 р.: 36.
матеріалів / За ред. В. В. Кравченка та М. В. Штцика. — К., 2005. — С.16-23 та ін.

² Круглое Н. Партія знову посилає Давидова? // Голос України. — 2005. — 22 червня.

Розділ 24

організації суспільства. Він поєднує у собі як елементи природного уособлення територій, кожна з яких об'єднується власною системою господарських, соціальних, культурних зв'язків, транспортних ко-мунікацій, у деяких випадках — особливостями етнічного або конфесійного складу населення, так і заходи, які ініціюються органа­ми влади, зацікавленими у структуруванні території, упорядкуванні її організації з метою удосконалення системи управління, підвищення ефективності фіскальної політики.

Зміни у сфері адміністративно-територіального поділу можуть підпорядковуватися приоритетам, які диктуються доктринальними вказівками правлячого режиму, як це було, наприклад, у СРСР з втіленням у життя етнічного принципу утворення нових адміністра-тивно-територіальних одиниць. Свідченням політичного пропаган-дистського підходу до перетворень у адміністративно-територіально-му устрої є практика перейменування об'єктів адміністративно-тери-торіального поділу, реалізована в УРСР у 40-60-х роках XX ст., яка мала за мету формування в суспільстві засобами «топонімічної» про-паганди певних соціальних орієнтирів та політичних цінностей. Бона зумовлювалась їх масштабністю, яскраво виявленим зв'язком із політичного кон'юнктурою кожного історичного моменту. Наслідком реалізації означеної політики стало ігнорування історичних назв і насадження штучних, ідеологічно витриманих топонімів¹.

При проведенні адміністративно-територіального поділу, як пра­вило, враховуються і традиційно усталені кордони між територіаль-ними громадами (територіальними колективами), та міркування, •, пов'язані із вирішенням управлінських завдань, що дає дослідникам і підстави говорити про так звані природні та штучні адміністративно- < територіальні одиниці. Перші розглядаються як утворення, що історично склалися, кордони яких визначилися у процесі розвитку територіальних громад (територіальних колективів), зокрема, це по­селення — міста, селища, села. Другі — як регіони, що були виділені органами державної влади на осн.ові економічного районування або на інших засадах (області, автономії, губернії, департаменти).

¹ Андрощук О. В. Політика перейменувань об'єктів адміністративно-територіального поділу в УРСР в 40-60-ті роки XX ст.: мета, механізм реалізації, наслідки // Історія України: маловідомі імена, події, факти: 36. статей. — К., 2003. — Вип. 22-23. — С. 166-187.

Територіальний устрій України

Залежно від тих чи інших чинників в одних країнах світу існують складні системи адміністративно-територіального устрою (Велика Британія, Італія, Франція та ін.), тоді як в інших, менших країнах (Бахрейн, Ватикан та ін.) таких систем взагалі немає. Хоча навіть у невеликих країнах можуть існувати національні системи адміністра-тивно-територіального устрою.

Адміністративно-територіальний устрій виконує різні функції. Головна з них — бути територіальною основою організації місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, політичних партій, громадських і релігійних організацій тощо. Устрій сприяє також організації самого населення у територіальних колек-тивах сіл, селищ і міст, у виборчих округах під час президентських, парламентских і муніципальних виборів, загальнонаціональних та місцевих референдумів. Адміністративно-територіальний устрій також має важливе значення для реалізації конституційних прав, свобод та обов'язків людини і громадянина, вибору ними місця проживання, свободи пересування тощо, а отже, повинен бути при-стосований до потреб людини і відображати її уявлення про розумну організацію місцевої влади.

Адміністративно-територіальний устрій України сформувався історично. За часів входження України до складу Австро-Угорщини, Польщі, Румунії та Російської імперії українські землі були інтегро-вані до адміністративно-територіальних систем цих держав. Зокрема, українські землі, що ввійшли до Австро-Угорщини, разом із польсь-кими, угорськими та румунськими територіями були інтегровані до складу таких адміністративно-територіальних одиниць, як Буковина, Галичина та Карпатська Україна.

Адміністративно-територіальний устрій нашої держави протягом XX ст. зазнав багатьох змін. Так, до 1918 р. устрій був трирівневим, за схемою «губернії — повіти — волості». Але розпад Російської імперії та Австро-Угорської монархії у 1917—1918 рр. привів до суттєвих змін у адміністративно-територіальному поділі українських земель. 6 бе-резня 1918 р. Малою Радою було ухвалено Закон «Про поділ України на землі», відповідно до якого передбачалося поділити територію України на 32 землі, проте цьому завадили революційні події того ча­су. Цей поділ не було запроваджено, оскільки 29 квітня 1918 р. влада перейшла до гетьмана П. Скоропадського, який повернув старий губернсько-повітовий устрій.

Розділ 24

За радянської доби система адміністративно-територіального уст­рою України значною мірою створювалася волюнтаристськими мето­дами, без урахування історичних, національних, культурних, мовних та інших традицій. Так, уже у 1919 р. розпочалося утворення сільських рад, чисельність яких 1920 р. досягла майже 15 тисяч. Наприкінці 1922 р. ВУЦВК прийняв постанову щодо принципів нового адміністративно-територіального поділу УСРР, а 12 квітня 1923 р. скасував повіти і волості. Адміністративно-територіальний устрій ус-кладнився і мав такий вигляд: «губернії — округи — райони — сільра-ди». Замість 102 повітів було утворено 53 округи, а замість 1989 воло­стей — 706 районів. Сільрад стало 9307. Після того як 12 грудня 1925 р. губернії було ліквідовано, система адміністративно-тери-торіального устрою знову стала трирівневою: 41 округа — 680 рай­онів — 70 міськрад; 150 селищнихрад; 10 314 сільрад. Запровадження у 20-х роках XX ст. районного рівня адміністративно-територіального устрою не грунтувалося на якихось реальних потребах країни, а мало на меті створення вузлових пунктів реалізації директив партії і ра­дянської влади. У 1930 р. було ліквідовано округи, а у 1932 р. цей рівень системи адміністративно-територіального устрою відновлено у вигляді п'яти областей.

Перші повоєнні десятиліття характеризувались активними нама-ганнями влади використати адміністративно-територіальний поділ для вирішення політичних, ідеологічних, економічних, соціальних, управлінських завдань. Адміністративно-територіальні зміни в Радянській Україні цього періоду не стосувалися принципових засад територіальної організації, не відзначалися комплексним характером. Перетворення зводилися до зміни кількості адміністративно-тери-торіальних одиниць певного рівня, що об'єктивно впливало на їх параметри.

Післявоєнна Україна мала такий внутрішній поділ (станом на 1 ве-ресня 1946 р.): 25 областей, 81 місто республіканського і обласного підпорядкування, 750 районів, 13 округ (у Закарпатті), 16 435 сільрад, 451 селищна і 177 міських рад. Слід зазначити, що протягом першого повоєнного десятиліття конституційно-правове регулювання питань адміністративно-територіального поділу відбувалося на основі поло-жень Конституції СРСР 1936 р. (ст. 9, 23) та Конституції УРСР 1937 р. (ст. 18, 19), указів Президій Верховної Ради СРСР та УРСР, рішень виконавчих комітетів обласних рад депутатів трудящих, а також чис-ленних партійних документів. До 1956 р. зберігала чинність

Територіальний устрій Украіни

Інструкція про порядок перечислення залюднених пунктів до розря-ду міських або сільських поселень, затверджена постановою ВУЦВК і РНК УСРР від 16 квітня 1924 р.

Слід також згадати про зміни 1954—1955 рр., коли було укрупнено сільради як реакція на укрупнення колгоспів, а також реформи 1962—1963 рр. — реорганізацію органів влади за виробничим принци­пом: у 19 з 25 областей було створено по 2 обласні ради (промислова та сільська), райони укрупнено до виробничих колгоспно-рад-госпних управлінь. Кількість районів скоротилася до 460. У ней час сформувався погляд на адміністративно-територіальний устрій як на «зумовлений завданнями і функціями соціалістичної держави поділ території союзних республік на окремі частини (області, райони і т.д.), побудовані за виробничим принципом, відповідно до якого будується система органів радянської держави і громадських орга-нізацій в інтересах забезпечення їх практично!' виробничої діяль-ності»¹.

У середині 50—60-х років XX ст. правова база процесу адміністра-тивно-територіальних змін поповнилася новими нормативно-право-вими актами. Відтоді законодавче регулювання практично всіх питань адміністративно-територіального поділу зосереджується у компетенції республіканської влади. Законом СРСР від 11 лютого 1957 р. фактично ліквідується складна схема утворення (ліквідації, перейменування) областей, яка передбачала «подвійне регулювання». Така децентралізація мала до певної міри формальний характер, оскільки всі рішення обов'язково погоджувались із керівництвом у Москві. Відповідно до Указу Президії Верховно!' Ради УРСР від 30 грудня 1956 р. втрачає юридичну силу вищезгадана Інструкція 1924 р. і затверджується Положення про порядок віднесення населе-них пунктів до категорії міст, селищ міського типу і робітничих селищ Української РСР. Водночас окремі питання адміністративно-тери-торіального поділу передаються на вирішення виконавчих комітетів обласних рад депутатів трудящих².

¹ Стрельцов Л. М. Административно-территориальное устройство Украинской ССР,
основанное на производственном принципе. — К., 1964. — С. 5.

² Андрощук О. В. Адміністративно-територіальні зміни в УРСР: плани, втілення,
наслідки (друга половина 40-60-ті роки XX ст.): Автореф. дис.... канд. істор.
наук. — К., 2004. — С. 9.

Розділ 24

У 1964 р. було відновлено обласні ради, ліквідовано поділ на про­мислові та сільські зони, ліквідовано промислові райони. Станом на

1 липня 1967 р. систему адміністративно-територіального устрою
складали 25 областей, 2 міста республіканського підпорядкування,
475 районів, 111 міст обласного підпорядкування, 8555 сільрад,
762 селищних, 273 міських рад.

За основу радянського адміністративно-територіального устрою були взяті такі принципи: 1) зміцнення керівництва суспільством з бо­ку загальнонародної держави, що здійснювало за виробничим прин­ципом виділення адміністративних центрів, обласних (промислових) і обласних (сільських) рад депутатів трудящих, промислових міст і ве­ликих сільських районів; 2) якнайбільш повне врахування природно-історичних і економічних умов при встановленні адміністративно-те-риторіальних кордонів з метою максимального розвитку продуктив-них сил і забезпечення господарського керівництва; 3) всебічний облік национального складу і побутових особливостей населення, що сприяє подальшому зміцненню дружби народів у єдиній союзній соціалістичній державі; 4) зміцнення і максимальне наближення дер­жавного апарату до населення, створення умов для широкого розгор-тання місцевої ініціативи, активності й самодіяльності має¹.

Таким чином, адміністративно-територіальний устрій України склався в його нинішньому вигляді не відразу. Він пройшов кілька важливих етапів, що визначалися конкретно-історичними умовами роз­витку країни. Після проголошення незалежності Україна поділялася: на Кримську АРСР, 24 області, 2 міста республіканського підпорядку­вання, 605 районів (з них 485 сільських), 435 міст (з яких 151 — місто обласного підпорядкування), понад 9,5 тисячі сільських і 800 селищ­них рад, близько 29 тисяч сільських і майже 1360 міських населених пунктів. Усього в державі було 30,2 тисячі населених пунктів.

Починаючи з 1991 р., спостерігається тенденція до збільшення кількості адміністративно-територіальних одиниць на фоні змен-шення кількості їх жителів та загальної демографічної кризи. Так, станом на 1 січня 2001 р. система адміністративно-територіального устрою мала такий вигляд: Автономна Республіка Крим, 24 області,

2 міста зі спеціальним статусом (Київ та Севастополь), 490 районів,

¹ Стрельцов Л. М. Административно-территориальное устройство Украинской ССР, основанное на производственном принципе. — К., 1964. — С. 6.

Поиск по сайту: