Референдуми в Україні. думів, проведення яких передбачено Конституцією та законами Ук­раїни

думів, проведення яких передбачено Конституцією та законами Ук­раїни.

Враховуючи те, що референдні правовідносини в Україні є пред­метом правового регулювання конституційного права України, вчені схильні виділяти референдне право України як самостійний інститут відповідної галузевої системи права. Так, у навчальному посібнику «Референдне право України» (К., 2006 р.) референдне право у його об'єктивному значенні визначається як сукупність якісно однорідних норм конституційного та інших галузей права, які регулюють суспільні відносини, пов'язані з безпосередньою реалізацією народ­ного суверенітету шляхом проведення всеукраїнського та місцевих референдумів. При цьому вчені розрізняють і таку складову цього права, як референдний процес, що об'єднує відповідні процесуальні норми конституційного права¹.

Оскільки будь-який інститут конституційного права тяжіє до адекватного закріплення в чинному конституційному законодавстві, то запорукою ефективності референдумів має бути ефективне рефе­рендне законодавство. Нині референдне право України закріплено в Конституції України (статті 5, 38, 69, 70, 72, 73, 74, п. 2 ст. 85, п. 6 ст. 106, ст. 156), законах України «Про всеукраїнський та місцеві ре­ферендуми», «Про Центральну виборчу комісію», «Про внесення змін до Закону України «Про Центральну виборчу комісію», Консти­туції Автономно! Республіки Крим, рішеннях і висновках Консти­туційного Суду України, постановах і роз'ясненнях ЦБК та інших нормативно-правових актах. Недосконалість чинного референдного законодавства зумовлена передусім застарілістю та невідповідністю Конституції України нормативних положень Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Цей закон свого часу мав позитивний вплив на проведення всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р., але на сьогодні є малоефективним, що підтверджу-ють невдалі спроби ініціювання проведення всеукраїнських референ­думів у 1992—2006 рр. та нереалізованість рішень всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р., а також спроби ініціювати все­український референдум у наступні роки.

При цьому за п'ятнадцять років незалежності в Україні були неод-норазові спроби привести чинний Закон України «Про всеук-

¹ Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Референдне право України: Навч. посіб. — К., 2006. —С. 9,231-238.

Розділ 15

раїнський та місцеві референдуми» у відповідність до Конституції Ук­раїни або прийняти новий. Зокрема, тільки під час роботи Верховної Ради України V скликання було зареєстровано три проекти законів про референдуми: проект закону про місцевий референдум за № 1154 від 17 липня 2006 р., поданий народними депутатами України О. Тур-чиновим, А. Портновим; проект закону про всеукраїнський референ­дум за № 1200 від 27 липня 2006 р., поданий народними депутатами України Є. Кушнарьовим, Ю. Каракаєм; проект закону про тери-торіальну організацію виборів і референдумів в Україні за № 2863 від 10 січня 2007 р., поданий народними депутатами України Н. Богаше-вою, Ю. Ключковським, Г. Пономаренко, В. Тихоновим. Проте досі ця робота не має логічного завершення.

На сьогодні правознавці дедалі більше схиляються до думки про доцільність прийняття нового закону про референдуми, а у перспек-тиві — й единого кодифікованого акта, який регулював би порядок організації та проведеня виборів і референдумів в Україні.

15.3. Предмети референдумів

Важливим питанням будь-якої форми безпосередньої демократа, у тому числі й референдуму, є ті важливі проблеми суспільного і дер­жавного життя, що можуть конструктивно розв'язуватися шляхом безпосередньої реалізації народного суверенітету. Сутність, зміст і призначення референдумів у системі форм безпосередньої демократії визначаються їх предметом.

Як свідчить історія, становлення і розвиток референдумів обумовлювалися характером їх предметів. Так, перший у світі до-стовірно відомий референдум було проведено в 1439 р.¹ (на думку А. Дюнана, в 1449 р.) у швейцарському кантоні Берн. На ньому вирішувалася проблема фінансового становища цього кантону, а са-ме: затвердження збору в розмірі 1 ангетера на тиждень для погашення військових боргів кантону. Позитивний досвід Берна був запозиче-ний більшістю інших швейцарських кантонів. На референдумах вирішувалися різноманітні питання суспільного життя, які до цього

¹ Дмитриев Ю. А., Комарова В. В. Референдум в системе народовластия. — М., 1995. — С. 5.

Референдуми в Україні

були предметом зібрання мирових сходів. На відміну від мирових сходів ХІІІ-ХІУ ст., які збиралися для вироблення конкретного рішення з проблеми, що поставала перед кантоном, референдуми пе-редбачали голосування населення кантону з питань, запропонованих місцевими урядами.

Предмет референдумів — це найважливіші проблеми суспільного життя на загальнонаціональному та місцевому рівнях, які відповідно до Конституції та законів України можуть вирішуватися шляхом прове­дення всеукраїнського та місцевих референдумів.

Предмет референдумів об'єктивується у питаннях, які виносяться на всеукраїнський та місцеві референдуми. Щ питання ще визнача-ють як формулу референдуму. Таким чином, предмет референдуму слід відрізняти від питання (формули) референдуму.

Формула референдумів може мати подвійну конструкцію. У пер-шому випадку питання виражає зміст акта, щодо якого висловлюють-ся голосуючі на референдумі; у другому — конструкція питання рефе­рендуму може прямо вказувати на його предмет.

Формула всеукраїнського та місцевих референдумів має чітко і од­нозначно окреслювати його предмет, не суперечити чинному законо-давству, а винесене на голосування питання має бути доступним і важливим для розуміння пересічного громадянина. Щодо цього пи­тання референдумів за своею структурою мають відповідати характе­ру запитань під час соціологічних опитувань. Штучне ускладнення формули референдуму, перевантаження її другорядною інформацією та нечітке формулювання питання референдуму може спричинити до нерозуміння громадянами його предмета. Прикладом є формула вже згадуваного референдуму СРСР 1991 р., виражена в запитанні «Чи вважаєте ви необхідним збереження СРСР як оновленої федерації ре-спублік, де будуть повною мірою гарантовані права і свободи людини кожної національності?» Більшість громадян СРСР (76,4 %) вислови-лася позитивно, хоча саме запитання всесоюзного референдуму, по суті, містило у собі три самостійні запитання.

Тому слід вирізняти такі вимоги до формули референдуму: а) питання референдуму має відповідати його предмету. Неприпусти-мим є винесення на референдум питань, не передбачених чинним за-конодавством; б) формула референдуму повинна мати конструктив-ний характер і передбачати оптимальне і раціональне розв'язання проблеми, винесеної на голосування; в) з урахуванням імперативно-го характеру всеукраїнського референдуму його формула повинна ма-

Розділ 15

ти рельефно виражений нормативно-правовий характер, який дає можливість реалізації рішення всеукраїнського референдуму як самостійного законодавчого акта і виключає будь-які «доопрацюван-ня» прийнятого на референдумі рішення; г) формула референдуму має передбачати безальтернативний характер відповідей («так» або «ні», «прийняти» або «відхилити»). Неприпустимою є можливість ча-сткового висловлення виборця з проблеми референдуму; г) питання референдуму мають бути актуальними й важливими для громадян за своїм змістом, а також лаконічними та зрозумілими пересічному ви-борцю. Недопустимо виносити на голосування питання, що потребу-ють від виборця спеціальних фахових знань.

Переобтяження питання/питань референдуму додатковою інфор-мацією, нечіткі формулювання та питання, що потребують від виборця спеціальних знань, можуть призвести до казуїстики, коли результати голосування будуть прямо протилежні позиції грома-дянського суспільства.

На референдум доцільно виносити одне питання, в окремих ви-падках — два і більше, але об'єднаних одним предметом.

Предмети загальнонаціональних референдумів не мають єдиної класифікації. Найбільшого поширення набула теоретична розробка італійського вченого П. Біскаретті ді Руффіа, який поділяв референ-думи відповідно до їх предмета на: конституційні, законодавчі, міжнародно-правові та адміністративно-правові. Російські право-знавці Ю. Дмитрієв та В. Комарова доповнюють цю класифікацію предмета референдумами адміністративно-територіального та фінан-сового характеру. Вичерпну класифікацію загальнодержавних рефе­рендумів спробував розробити польськии вчений-конституціоналіст Є. Зелінські. Він класифікував референдуми згідно з їх предметом на: конституційні; з проблем державного устрою; з питань незалежного існування: законодавчі; міжнародно-правові; щодо схвалення функцій глави держави; з питань територіальних змін або змін стату­су регіону; з питань свободи моральної поведінки людей; щодо умов застосування сучасної техніки; з вирішення конкретних публічних справ.

Предмети всеукраїнського референдуму, що визначаються чин-ним Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референду­ми», можна умовно поділити на: а) конституційні; б) законодавчі; в) міжнародно-правові; г) адміністративно-територіальні; г) з інших важливих питань, що не заборонені Конституцією України.

Референдуми в Україні

Водночас чинне референдне законодавство України з урахуванням нормативних положень Конституції України та відповідних рішень Конституційного Суду України дозволяє на сьогодні проводити: конституційні, законодавчі; територіальні всеукраїнські референ­думи.

Найчастіше предметом загальнонаціональних референдумів стають конституції. Проведення конституційних референдумів зако-номірне, оскільки основний закон повинен бути прийнятий чи змінений у спосіб, що виключав би можливість будь-яких незадово-лень чи сумнівів громадян у його легітимності.

За час існування референдумів у ряді держав світу конституційні референдуми стали традиційним способом прийняття та зміни кон-ституцій. Так, у Швейцарії на загальнодержавний референдум 130 разів виносилися конституційні поправки; у Австралії такі по­правки виносилися 38 разів, а у США в 23 штатах було розглянуто 539 конституційних поправок. На сьогодні ж близько 70 із-понад 200 чинних конституцій були прийняті або змінені саме на загально-державних референдумах.

Конституційні всеукраїнські референдуми проводяться щодо прийняття нової Конституції України чи внесення змін до розділів I, III, XIII Основного Закону. Проведення таких референдумів передба-чено ст. 156 Конституції України та Рішенням Конституційного Суду України № 6-рп від 5 жовтня 2005 р. (справа про здійснення влади на­родом).

Основний Закон у ст. 156 установлює, що законопроект про вне­сення змін до розділу I «Загальні засади», розділу II «Вибори. Рефе­рендум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» подається до Верховної Ради Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради, і за умови його прийняття не менш як двома третинами від консти­туційного складу Верховної Ради, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом. Така складна про­цедура внесення змін до відповідних розділів Конституції України, з одного боку, є додатковою правовою гарантією Основного Закону, а з іншого — робить цей вид конституційного всеукраїнського референ­думу, як видається, малоймовірним для реалізації. За одинадцять років з дня прийняття Конституції України не було проведено жодно-го всеукраїнського референдуму з предмета, передбаченого ст. 156 Основного Закону.

Розділ 15

Більш перспективним і привабливим за своїм предметом є всеук­раїнський референдум щодо прийняття тексту нової Конституції України в цілому. Правовою підставою для проведення такого рефе­рендуму є відповідне рішення Конституційного Суду України. На думку Суду, положення частини третьої ст. 5 Конституції України тре­ба розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізувати свое право визначати конституційний лад у країні шляхом прийняття Конституції на всеукраїнському референдумі. На жаль, можливість проведення такого референдуму після прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. не була реалізована.

Як зазначалося, напередодні позачергових виборів до Верховної Ради України в 2007 р. політичні сили, представлені в парламенті V скликання («НУ», БЮТ), анонсували про свої наміри винести розроблені ними проекти нової Конституції України на всеук­раїнський референдум, тим самим означивши перспективи прове­дення конституційного всеукраїнського референдуму найближчим часом.

Законодавчі всеукраїнські референдума можуть проводитися з пи-тань, які традиційно вирішуються шляхом прийняття відповідних за-конів України, але за винятком питань, урегулювання яких віднесене ст. 85 Конституції України до компетенції Верховної Ради України. Утім, проведення законодавчих референдумів є для України явищем радше гіпотетичним, ніж реальним, оскільки їх предмет не конкрети-зовано в референдному законодавстві України, а юридична сила рішень будь-якого всеукраїнського референдуму є відмінною від юридичної сили законів України.

Проведення всеукраїнських референдумів з питань про зміну території України, які згідно зі ст. 73 і п. 2 частини першої ст. 85 Кон­ституції України призначаються Верховною Радою України, також залишається законодавчо невизначеним у частині як самого предме­та всенародного голосування, так і в частині організації та проведення такого референдуму, а також механізмів реалізації його рішення. За всі роки незалежного існування України територіальні питання на всеукраїнський референдум не виносилися.

Згідно зі ст. 5 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві ре-ферендуми» предметом всеукраїнського референдуму також можуть бути питання, пов'язані з реалізацією права Українського народу на самовизначення та входження України до державних федеративних

Референдуми в Україні

та конфедеративних утворень, тобто міжнародно-правові. Консти-туція України не передбачає проведення всеукраїнських референ-думів з міжнародно-правових питань, хоча саме перший всеук-раїнський референдум 1991 р. мав своїм предметом міжнародно-пра-вову проблематику — легітимізацію незалежності України та подо-лання її ізоляції на світовій арені.

На сьогодні в Україні також мали місце деякі спроби ініціювати всеукраїнські референдуми з міжнародно-правових питань. У період передвиборної кампанії 2006 р. за ініціативи СДПУ(о) відповідно до ст. 72 Конституції України та Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» були сформовані ініціативні групи з проведення всеукраїнського референдуму про вступ України до НАТО, ЄЕП та про надання російській мові статусу державної, які в установлені чин-ним законодавством терміни зібрали і передали до ЦВК підписні ли­ста більш ніж із 4,5 млн підписів громадян України на користь його проведення. Відповідний референдум не призначався.

Це пояснюється тим, що питання стосовно вступу України до НАТО (як і до ЄЕП) належить до міжнародно-правових функцій дер-жави. Вступ чи приєднання України до будь-яких, у тому числі військових, організацій здійснюється у формі укладення відповідно-го міжнародного договору чи договорів. Укладення ж міжнародних договорів України відповідно до п. 3 ст. 106 Конституції України здійснюється Президентом України та Верховною Радою України, яка надає законом згоду на обов'язковість міжнародних договорів України (ст. 9, п. 32 ст. 85 Конституції України). Інші суб'єкти укла­дення та ратифікації міжнародних договорів не визначаються ні національним законодавством, ні міжнародно-правовими докумен­тами.

Досвід зарубіжних країн свідчить, що ряд держав Європи, перш ніж уклада™ міжнародні договори щодо свого членства у таких міжнародних організаціях, як ООН, ЄС, НАТО та інші, проводить з цих питань консультативні референдуми. Такі референдуми, зокрема, проводилися у 1986 р. у Іспанії — щодо вступу країни в НАТО, в ряді країн Західної Європи щодо приєднання до Маастрихтської угоди 1992 р., а також у країнах Європи, які вступали до ЄС. Оскільки в си­лу Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2005 у справі про здійснення влади народом від 5 жовтня 2006 р. консультативні рефе­рендуми не передбачені чинним законодавством України, то вине-сення питання щодо вступу України до НАТО на всенародне голосу-

Розділ 15

вання суперечитиме Конституції України. Хоча, якщо приймати-меться нова Конституція України, консультативні референдуми з міжнародно-правових питань доцільно було б закріпити на консти-туційному рівні. Врахування волі народу на таких референдумах вбачається бажаним при вирішенні питань приєднання України до міжнародних організацій, включаючи ЄС і НАТО.

За законом про референдуми всеукраїнський референдум може бути проведений і щодо дострокового припинення повноважень Вер­ховно! Ради України чи Президента України (ст. 13 Закону «Про все­український та місцеві референдуми»). Конституція України не закріплює можливості проведення таких референдумів, хоча спроби їх ініціювати мали місце у 1992, 1993, 1996 та 1998 рр. Утім, світова практика свідчить, що так звані інституційні референдуми суперечать основним принципам безпосередньої демократії й на практиці підміняють собою вибори, роблячи їх безальтернативними.

Останніми десятиліттями у світі спостерігається тенденція вине-сення на загальнонаціональні референдуми соціальних, моральних, релігійних, етичних та інших соціальних проблем. Так, у Швеції в 1955 р. проводився референдум про перехід із лівобічного руху авто-мобільного транспорту на правобічний, у Італії у 1974 р. відбувся референдум щодо запровадження в країні цивільних розлучень, у Швеції в 1992 р. проводився референдум щодо заборони алкогольних напоїв.

Предметом загальнонаціональних референдумів стають і питання щодо промислового використання сучасних досягнень науки та техніки. Зокрема, на референдумі в Австрії (1978 р.) та Швеції (1980 р.) вирішувалися питання подальшого використання ядерної енергетики та експлуатації АЕС.

Проведення таких референдумів є традиційним для країн ЄС і США з розвиненим рівнем референдної демократії та сталим грома-дянським суспільством. Теоретично такі референдуми можна прово­ди™ й в Україні, але чинне національне референдне законодавство в частині, що визначає суб'єктів референдної ініціативи та їх компе­тенцию, а також умови і порядок народного ініціювання всеук-раїнського референдуму, фактично унеможливлює їх призначення чи проголошення.

Предмет всеукраїнського референдуму потрібно відрізняти від предметов місцевих референдумів. Предметом місцевих референдумів та республіканського (місцевого) референдуму Автономно!'

Референдуми в Україні

Республіки Крим є локальні проблеми, шо можуть бути розв'язані шляхом голосування громадян України за місцем їх постійного про­живання. Зокрема, ст. 4 закону про референдуми визначає, що пред­метом місцевого референдуму можуть бути: прийняття або скасуван-ня рішень із питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіаль-них одиниць; прийняття рішень, які визначають зміст постанов місцевих рад та їх виконавчих і розпорядчих органів. Подібні поло­ження щодо предмета республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим містить і ст. З¹ зазначеного закону. Тобто на місцеві референдуми, у тому числі й на референдум Автономної Республіки Крим, виносять будь-які питання, віднесені Конституцією України та законами до компетенції місцевого само­врядування та компетенції Автономної Республіки Крим (п. 2. ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розділ II Конституції Автономної Республіки Крим).

Чинне законодавство України містить і обмеження щодо питань, які не можуть бути винесені на місцеві референдуми та республікансь-кий (місцевий) референдум Автономної Республіки Крим (частина третя ст. 6 і ст. 6' Закону України «Про всеукраїнський та місцеві ре­ферендуми»). Так, на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень вищих за належністю органів дер-жавної влади та місцевого самоврядування; питання, пов'язані з об-ранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідальних місцевих рад та їх виконавчих органів. Також передбачаються обмеження щодо проведення рефе-рендумів із питань, які не належать до відання Автономної Рес­публіки Крим та органів місцевого самоврядування адміністратив-но-територіальних одиниць в Україні. їх проведення не допус-кається, а результати таких референдумів визнаються такими, що не мають юридичної сили.

Водночас закон про референдуми не містить конкретного переліку питань місцевих референдумів в Україні, що є однією із причин неза-требуваності потенціалу місцевих референдумів для вирішення найважливіших питань місцевого значення. За всі роки незалежності в Україні було проведено близько 70 місцевих референдумів, тоді як у багатьох країнах світу місцеві референдуми із різних питань проводи-лися досить часто, а їх предметом є найрізноманітніші проблеми місцевого життя.

8-8152

Розділ 15

На місцевих референдумах у зарубіжних країнах традиційно вирішу-ються: конституційні (конституції суб'єктів федерації), законодавчі (законопроекта суб'єктів федерації), адміністративно-територіальні, інституційні та інші питання місцевого самоврядування. Зокрема, йдеться про практикування у зарубіжних країнах референдумів із мо-рально-етичних, екологічних та інших проблем. Так, у 1972 р. у штаті Колорадо більшість голосуючих (дві третини) висловилася проти са-моінвестування за рахунок введення додаткового податку зимових Олімпійських ігор у столиці штату — м. Денвері. У штаті Массачусетс на референдумі 1982 р. виборці проголосували за відновлення смерт-ної кари. Цього ж року переважна більшість мешканців штату Каліфорнія висловилася проти обов'язкової реєстрації вогнепальної зброї.

15.4. Принципи і порядок проведення референдумів

в Україні

Порядок проведення референдумів складається зі стадій, пов'яза-них з ініціюванням, організацією та проведенням, а також ре-алізацією рішень всеукраїнського та місцевих референдумів. У су-часній юридичній науці для позначення проведення референдумів використовують категорію «референдний процес»¹ у її суб'єктивному значенні.

Референдний процес — сукупність низки нормативно визначених послідовних дій, спрямованих на реаяізацію права громадян України на участь у референдумі.

Референдний процес грунтується передусім на загальних принци­пах, притаманних юридичному процесу, а саме на принципах свободи, справедливості, рівності (єдності прав і обов'язків та взаємної відповідальності держави та особи), гуманізму, демократизму, верхо­венства права, законності та ін. Ці принципи характерні для всіх правових явищ у нашій державі.

¹ Турин О. Референдний процес як інститут национального права України // IV Осінні читання, м. Хмельницьк. — Хмельницьк, 2005. — С. 153-156; Турин О. О. Проблеми фінансового забезпечення референдного та виборчих процесів // Науковий вісник "Ужгородського національного університету. — 2007. — № 7. — С. 108-110.

Референдуми в Україні

Спеціальні принципи референдного процесу у свою чергу також поділяють на дві групи: принципи виборчого процесу в його широкому розумінні та власне спеціальні принципи референдного процесу. Загальні принципи виборчого процесу, визначені у ст. 71 Конституції України є важливими і для референдного процесу. Зазначена стаття Основно­го Закону декларує, що вибори є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного го-лосування.

Утім, ст. 70 Основного Закону обмежує коло громадян, що мають право голосу на виборах іреферендумах. Конституція України не дозво­ляв голосувати на виборах і референдумах громадянам України, які не досягли 18років або визнані судом недієздатними.

Виборчі принципи, визначені в Конституції України, є дієвими і щодо організації та проведення всеукраїнського та місцевих референ-думів. Зокрема, волевиявлення громадян України на референдумі здійснюється шляхом таємного голосування. За порушення таємниці голосування встановлено дисциплінарну, адміністративну та кримінальну відповідальність.

Конституція України містить і спеціальні принципи референдного процесу. Зокрема, частина друга ст. 72 Основного Закону визначає принцип обов'язковості щодо проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою: «Всеукраїнський референдум проголо-шується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній об-ласті». У разі дотримання всіх процесуальних вимог щодо процедури ініціювання всеукраїнського референдуму, передбаченого ст. 72 Кон­ституції України, Президент України зобов'язаний здійснити таку нормативно визначену процесуальну дію, як проголошення всеук­раїнського референдуму.

Найбільш поено спеціальні принципи референдного процесу визначені в Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Зокре­ма, його ст. 8 «Демократичні засади підготовки і проведення референ-думів» декларує принципи: безперешкодної агітації; рівності суб'єктів референдної агітації, що виражається у забезпеченні для них приміщень для зборів, використання засобів масової інформації; гласності при обговоренні проекту рішення, закону, що виноситься на референдум; відкритості та гласності діяльності державних і гро-

Розділ 15

мадських організацій, які беруть участь у підготовці і проведенні ре­ферендуму; безперешкодного висвітлення ЗМІ всіх стадій референд­ного процесу.

Зазначені принципи референдного процесу України втілюються у відповідних процесуальних діях уповноважених суб'єктів щодо ініціювання, організації та проведення референдумів, а також ре-алізації рішень цих референдумів. Система цих принципів варіюється залежно від видів референдуму, але вони є актуальними для консти-туційних, законодавчих та інших, ініціативних і обов'язкових, всеук­раїнського та місцевих референдумів.

Щодо порядку організації та проведення референдумів, то особли-вості процедури їх проведення значною мірою залежать від виду референдуму. Найбільш рельєфними є відмінності процедури організації та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів. Організація та проведення загальнодержавного та місцевих референ­думів є загалом схожими за основними стадіями референдного процесу, але різняться за предметом, суб'єктами та формами рефе­рендного процесу.

Конституція України та Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» містять матеріальні та процесуальні норми, що визначають порядок ініціювання, призначення (проголошення), підготовки, проведення та реалізації рішень всеукраїнського рефе­рендуму. Йдеться про основні стадії всеукраїнського референдуму. У поєднанні ці стадії організації і проведення всеукраїнського рефе­рендуму складають процедуру всеукраїнського референдуму (референд-ний процес).

За Законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» проце­дура всеукраїнського референдуму включає такі процесуальні стадії: ініціювання референдуму: його призначення (проголошення); утво-рення дільниць для голосування; утворення комісій із всеукраїнсько­го референдуму; реєстрація громадян, які мають право брати участь у ньому; агітація за його цілі; голосування; підрахунок голосів та визна-чення його результатів; опублікування, введення в дію, зміна або ска-сування його рішень. У разі народного ініціювання всеукраїнського референдуму утворюються додаткові стадії: створення та реєстрація ініціативних груп; збирання підписів громадян України на підтримку проведення всеукраїнського референдуму: підрахунок та перевірка цих підписів та ін. Кожна із зазначених стадій врегульована відповідними правовими нормами закону про референдуми. Але

Референдуми в Україні

оскільки існує невідповідність ряду положень цього закону нормам чинної Конституции зокрема щодо правового статусу суб'єктів (учас-ників) референдного процесу, то процедура організації і проведення референдумов потребує подальшого законодавчого вдосконалення.

Узагальнюючи положення чинного законодавства України про референдуми, можна визначити три основні стадії всеукраїнського референдуму — підготовчу, основну та завершальну.

Підготовча стадія складається з ініціювання всеукраїнського ре­ферендуму; інформування громадян про його ініціювання; агітації «за» або «проти» винесення визначеного питання на всеукраїнський референдум; всенародних або парламентских обговорень (факульта-тивний етап).

Основна стадія — це призначення (проголошення) всеукраїнсько­го референдуму; організація всеукраїнського референдуму та підго-товка його проведення; агітація «за» або «проти» проекту рішення, що виноситься на всеукраїнський референдум; голосування; вста-новлення результатів всеукраїнського референдуму; визначення та оприлюднення рішень всеукраїнського референдуму; проведення повторного всеукраїнського референдуму (факультативна стадія).

Завершальна стадія — виконання рішень всеукраїнського референдуму; юридична відповідальність за невиконання рішень все­українського референдуму.

Винятково важливий характер має підготовча стадія всеук­раїнського референдуму, оскільки дотримання всіх процесуальних вимог на цьому етапі значною мірою визначає факт його проведення чи непроведення. Як засвідчив досвід ініціювання всеукраїнського референдуму у 1999-2006 рр., саме на цьому етапі чиниться найбільша кількість порушень процесуальних вимог законодавства про референдуми.

Підготовча стадія всеукраїнського референдуму за народною ініціативою передбачає етап його ініціювання Українським народом. Народне ініціювання може охоплювати широке коло питань і за до­тримання передбачених законодавством процесуальних вимог має імперативний характер. Це зобов'язує Президента проголосити всеук­раїнський референдум на вимогу 3 млн громадян України. Президент України в такому випадку видає указ про всеукраїнський референдум за народною ініціативою із зазначенням дати його проведення та сформульованим питанням (питаннями), що виноситься на всеук­раїнський референдум.

Розділ 15

Збір підписів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму є складною, але цілком реальною процедурою, про що свідчить досвід збирання підписів на вимогу проведення всеук­раїнського референдуму в 1999—2000 рр. За досить короткий термін — з 7 грудня 1999 р. по 15 січня 2000 р. — ЦБК зареєструвала 3 947 955 підписів громадян України, що мають право голосу, на ви­могу проведення всеукраїнського референдуму¹. Утім, вимоги щодо ініціювання всеукраїнського референдуму на вимогу громадян Ук­раїни в нашій державі залишаються одними із найбільш жорстких серед країн, де конституції передбачають проведення таких референ-думів. 3 огляду на це процедуру народного ініціювання всеук­раїнського референдуму доцільно було б лібералізувати.

Утворення ініціативних груп із всеукраїнського референдуму і зби­рання підписів громадян України на вимогу проведення всеук­раїнського референдуму в короткі терміни вимагає високого рівня організованості та централізації процедури цього збирання. Нині в Україні така організаційна робота може бути проведена лише політичними силами, що мають сильні позиції як у центрі, так і в регіонах: найбільш впливовими політичними партіями, партійними блоками, в деяких випадках громадськими об'єднаннями та проф-спілками за умови комплексно!' науково-методологічної підтримки.

Право збирання підписів під вимогою про проведення всеук­раїнського референдуму належить ініціативним групам із всеук­раїнського референдуму. Такі групи утворюються на зборах громадян України, у яких бере участь не менше 200 осіб, що мають право голо­су. Не менш як за 10 днів (за Законом 2001 р. — 3 дні) до проведення зборів їх ініціатори мають письмово повідомити про час, місце і мету зборів голову районної ради, міського голову або відповідно голову районної в місті ради. Голова відповідної міської ради, міський голо­ва направляє на збори свого представника для здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства про референдуми.

Перед початком зборів проводиться реєстрація їхніх учасників, складається список учасників зборів із зазначенням прізвища, імені, по батькові, дати народження, домашньої адреси з обов'язковим підписом громадянина про участь у зборах.

¹ Протокол Центрально! виборчої комісії «Про загальні підсумки збирання підписів громадян України під вимогою проведення всеукраїнського референдуму за народ­ною ініціативою» від 15 січня 2000 р. // Урядовий кур'єр. — 2000. — № 9. — С. 3.

Референдуми в Україні

На зборах обираються голова і секретар зборів, затверджується по­рядок денний зборів, до якого включається питання про доцільність проведення всеукраїнського референдуму та формулюються питання, з яких (якого) ініціюється всеукраїнський референдум. На зборах обов'язково ведеться розгорнутий протокол, де зазначаються дата, місце проведення зборів, кількість їх учасників, інформація про об-рання голови та секретаря зборів, хід обговорення порядку денного, результати голосувань з питань, що внесені до протоколу порядку денного, наслідки формування персонального складу ініціативної групи з всеукраїнського референдуму та обрання її голови.

Ініціативна група із всеукраїнського референдуму в складі не мен-ше 20 громадян України, які на день її утворення мають право голосу, за поданням голів місцевих рад реєструється ЦВК, яка видає ініціативній групі свідоцтво про реєстрацію й присвоює їй порядко-вий номер. Плата за реєстрацію ініціативної групи із всеукраїнського референдуму не стягується. Витрати на збирання підписів громадян здійснюються за рахунок коштів ініціативної групи та добровільних пожертв громадян України, політичних партій, громадських орга-нізацій і профспілок.

У разі встановлених порушень чинного законодавства про ство-рення ініціативної групи із всеукраїнського референдуму ЦВК повинна мотивовано відмовити їй у реєстрації. Таке рішення або неприйняття ЦВК рішення про реєстрацію у визначені законом терміни представник ініціативної групи із всеукраїнського рефе­рендуму може оскаржити протягом 10 днів у Верховному Суді України.

Як свідчить досвід, відмови ЦВК у реєстрації ініціативних груп із всеукраїнського референдуму мотивуються невідповідністю питань все­українського референдуму Конституції України та чинним законам, а також численними процесуальними недоліками. Серед останніх найбільш поширеними є: відсутність на зборах представника голови відповідної міської ради, міського голови; відсутність повних даних про учасників зборів; відсутність особистого підпису у списках учас­ників зборів; включення до списку учасників зборів іноземців, осіб без громадянства або громадян України, які не наділені правом голо­су; відсутність відомостей про обрання голови і секретаря зборів; не-повно оформлені документи зборів; коригування головою відповідної ради, міським головою питання (питань) всеукраїнського референдуму, що затверджуються зборами; несвоєчасне подання до-

Розділ 15

кументів про реєстрацію ініціативної групп із всеукраїнського рефе­рендуму до ЦБК тощо.

Законодавство встановлює тримісячний термін збирання підписів громадян під вимогою проведення всеукраїнського референдуму з дня отримання свідоцтва про реєстрацію першої ініціативної групи із всеукраїнського референдуму. Аналогічні терміни збирання підписів встановлені в законодавстві про референдуми інших колишніх союз-них республік. Цей термін є виправданим, оскільки його подовження може призвести до втрати актуальності питання, що виноситься на всенародне голосування.

Збирання підписів здійснюється лише після отримання свідоцтва про реєстрацію ініціативної групи із всеукраїнського референдуму і виключно членами цієї групи на підписних листах, форма яких вста-новлюється ЦБК. Підписний лист містить реєстраційний номер ініціативної групи, дату її реєстрації, порядковий номер підписного листа, зазначення адміністративно-територіальної одиниці, де збира-ються підписи, точне формулювання питання (питань), що пропо-нується винести на всеукраїнський референдум.

Громадянин України, який має право голосу і підтримує вимогу про проведення всеукраїнського референдуму, добровільно ставить на підписному листі свій підпис і дату підписання за наявності доку­мента, що підтверджує його особу. Прізвище, ім'я, по батькові, дату народження та місце постійного проживання громадянин може запи-сати сам або, на його прохання, — член ініціативної групи із всеук­раїнського референдуму, що веде збір підписів.

Після завершення збирання підписів ініціативна трупа в триден-ний термін складає підсумковий протокол. У протоколі зазначаються загальна кількість зібраних підписів; дата реєстрації ініціативної гру­пи та її порядковий номер; дата закінчення збирання підписів. Засвідчення підписів та перевірка їхньої достовірності на місцях по-кладається на сільських, селищнихта міських голів.

Підписні листи за актом передаються на зберігання у встановлено-му законом порядку, після чого в тижневий термін ініціативна група передає підсумковий протокол, акт і вимогу про проведення всеук­раїнського референдуму до ЦБК. Підрахунок підписів громадян та їх вибіркова перевірка покладаються саме на ЦБК.

Характерною помилкою в роботі ініціативних груп із всеук­раїнського референдуму по збору підписів на вимогу проведення все­українського референдуму є неправильне заповнення підписних

Референдуми в Україні

листів, зокрема, заповнення граф підписного листа не двома особами (громадянином і членом ініціативної групи), а лише членом ініціативної групи; зазначення в підписному листі тільки прізвища та ініціалів громадянина; включення підписів іноземців та громадян Ук­раїни, шо не набули повноліття.

За наслідками перевірки ЦВК приймає рішення про підсумки збо-ру підписів та складає відповідний протокол. При цьому важливо не лише зібрати належну кількість підписів громадян України, а й до-триматися вимог, передбачених ст. 72 Конституції України — ці підписи мають бути зібрані не менш як у двох третинах областей та не менш як по 100 тис. підписів у кожній області. Якщо у трьохмісячний термін не зібрано достатньої кількості підписів, то ЦВК приймає рішення про припинення діяльності всіх ініціативних груп із всеук­раїнського референдуму.

Голова ЦВК або особа, яка виконує його обов'язки, протягом виз-наченого законом терміну передав рішення ЦВК про підсумки збору підписів під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму та відповідно складений протокол Президентові, після чого глава держави проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою. Утім, чинне референдне законодавство не визначає термінів, у які Президент має проголосити всеукраїнський референдум за народною ініціативою, шо певною мірою обмежує відповідну імперативну ви-могу громадян про проведення такого референдуму.

Суб'єктами ініціювання всеукраїнського референдуму є також Верхов­на Рада України і Президент України, але на відміну від народного ініціювання всеукраїнського референдуму предметна компетенція цих учасників референдарного процесу чітко визначена Конституцією Ук­раїни. Так, ст. 156 передбачає, що законопроект про внесення змін до розділу I «Загальні засади», розділу Ш «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» подається до Вер-ховної Ради Президентом або не менш як двома третинами від консти­туційного складу Верховної Ради і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу парламенту, затверд-жується всеукраїнським референдумом, який призначається главою держави. Отже, суб'єктами ініціювання конституційного референдуму є Верховна Рада України або Президент України, а суб'єктом призна-чення цього референдуму виключно глава держави.

3 приводу всеукраїнського референдуму про зміну території держави Конституція України визначає лише суб'єкта призначення

8а-8152

Розділ 15

цього референдуму — парламент. Це дає підстави висловити припу-щення про відсутність об'єкта всеукраїнського референдуму, щодо якого Верховна Рада України конституюється суб'єктом його призна-чення.

Важливою складовою підготовчої стадії проведення всеук­раїнського референдуму є інформування населення про проведення все­українського референдуму, зміст якого полягає в доведенні уповнова-женими органами через засоби масової інформації відомостей про хід його організації та підготовки. Зокрема, ст. 8 закону про референдуми передбачає, що ЗМІ повинні висвітлювати хід не тільки проведення, а й підготовки всеукраїнського референдуму. Далі закон конкретизує це положення лише в нормі про необхідність публікації відомостей про реєстрацію ініціативних груп всеукраїнського референдуму в пресі.

Офіційні дані про хід організації та підготовки всеукраїнського референдуму, як правило, оприлюднюються в офіційних державних виданнях у формі бюлетенів та повідомлень ЦВК. Роз'яснювальна робота серед населення має здійснюватися спільно з місцевими рада­ми засобами, наявними у кожному регіоні (місцеве радіо, телебачен-ня, преса тощо). Важливим заеданням ЦВК є й інформування ініціативних груп, голів раионних рад, міських голів з процесуальних питань щодо організації та підготовки всеукраїнського референдуму, яке доцільно проводити на нарадах та в спеціальних інструкціях і бро-шурах, що мають містити методичні рекомендації та зразки запов-нення необхідних документів¹.

Наступним етапом підготовчої стадії всеукраїнського референду­му є агітація, що передбачає безперешкодні звернення суб'єктів агітації до громадян з метою оголошення чи неоголошення всеук­раїнського референдуму з визначеного питання. Суттєвими перевага­ми закону про референдуми є гарантування ним діяльності уповнова-жених суб'єктів агітації з наданням їм безоплатних приміщень для зібрань, а також забезпечення можливості використання засобів масової інформації (ст. 8). У законах інших колишніх союзних республік таких гарантій не передбачено.

¹ Кривенко Л. Т. Конституційно-правові основи референдумів в Україні // Консти- туційно-правові форми безпосередньої демократа в Україні: проблеми теорії і прак­тики. — К., 2001. — С. 112.

Референдуми в Україні

Відповідно до закону про референдуми правом агітації за чи проти призначення всеукраїнського референдуму наділені громадяни, політичні партії, громадські організації, масові рухи та трудові колек-тиви. Але це положення є застарілим. Заслуговує на увагу пропозиція науковців, виходячи із сучасних реалій, вважати суб'єктами агітації на референдумі не всі корпорації громадян, а лише політичні гро­мадські об'єднання.

Важливою проблемою процедури всеукраїнського референдуму є питання фінансування агітаційної кампанії. Закон про референдуми визначає, що підготовка референдуму здійснюється за рахунок Дер­жавного бюджету (ст. 11), але це фінансування не покриває всіх вит-рат, пов'язаних з агітацією уповноважених суб'єктів. До того важли­вою є своєчасність фінансування агітаційної кампанії з Державного бюджету.

При проведенні конституційного референдуму обов'язковими є парламентські обговорення. Проте детально вони законодавчо не врегульовані. Ця процедура має бути врегульована в Законі про рег­ламент Верховної Ради України. До того ж, враховуючи досвід 2007 р., слід узяти до уваги й те, що на час організації та проведення всеук­раїнського референдуму парламент попереднього скликання може бути розпущений, а нового скликання — несформованим.

У разі прийняття уповноваженим державним органом рішення про призначення чи проголошення всеукраїнського референдуму настає друга (основна) стадія всеукраїнського референдуму, яка роз-починається з моменту призначення чи проголошення всеукраїнського референдуму.

Призначення чи проголошення всеукраїнського референдуму передбачає видання відповідного нормативно-правового акта (поста­нова Верховної Ради чи указ Президента України), що визначає дату проведення всеукраїнського референдуму та питання, що виносять-ся на всенародне голосування. Цей акт має бути офіційно оприлюд-нений у таких офіційних виданнях, як «Офіційний вісник Президента України», «Урядовий кур'єр», «Голос України», «Офіційний вісник України». Офіційне оприлюднення відповідного правового акта про проголошення чи призначення всеукраїнського референдуму здійснюється згідно з Указом Президента України № 503 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10 червня 1997 р. (зі змінами і доповненнями).

Розділ 15

3 моменту прийняття рішення про проведення всеукраїнського референдуму починається етап його організації, що в процесуально-правовому аспекті визначається правовими діями уповноважених суб'єктів, які полягають у використанні їхніх процесуальних прав і обов'язків для забезпечення процедури проведення референдуму. Першим кроком у цьому напрямі є проголошення ЦВК кампанії з проведення всеукраїнського референдуму (референдної кампанії) не пізніше ніж через п'ять днів після призначення (проголошення) ре­ферендуму.

У ст. 25 закону про референдуми передбачено утворення Центрально!' комісії з всеукраїнського референдуму, але Конституція передбачила утворення постійно діючого державного органу, що забезпечує організацію і проведення загальнонаціональних виборів та всеукраїнського референдуму — Центральное виборчої комісії. Відповідно до нормативних положень Закону України «Про Централь-ну виборчу комісію» 2004 р., на неї покладається організація, подготов­ка і проведення всеукраїнського референдуму.

Територіальні комісії з всеукраїнського референдуму утворюють дільниці з всеукраїнського референдуму та спільно з органами місце-вого самоврядування комплектують склад дільничних комісій. Дільниці для голосування з всеукраїнського референдуму утворю-ються, виходячи з кількості до 3000 громадян, які мають право голосу.

Для голосування громадян України при українських представ­ництвах України за кордоном за поданням Міністерства закордон-них справ створюють комісії територіального округу № 1. Так, при проведенні всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. головою Шевченківської районної ради м. Киева (за територіальним розта-шуванням МЗС України) у лютому 2000 р. було створено 82 дільниці для голосування при представництвах України за кордоном у 52 країнах світу. Загальна кількість громадян України, які взяли участь у голосуванні, 15 428 осіб, кількість на дільниці — від 16 до 1595 осіб¹.

При складанні кошторису враховуються: видатки ЦВК, тери-торіальних виборчих комісій та дільничних комісій, витрати на заробітну плату членів виборчих комісій, друкування бюлетенів та

¹ Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії і практики. — К., 2001. — С. 245. 236

Поиск по сайту: