Місцеве самоврядування в Україні. Дефініція «територіальна громада» як у працях вітчизняних вче-них, так і в чинному законодавстві характеризується різними подхода­ми та кваліфікуючими

Дефініція «територіальна громада» як у працях вітчизняних вче-них, так і в чинному законодавстві характеризується різними подхода­ми та кваліфікуючими ознаками. При визначені цих спільностей, за час конституювання інституту місцевого самоврядування в Україні, вітчизняний законодавець оперував різними термінами: «терито­ріальна самоорганізація громадян», «громадяни які проживають на території», «населення адміністративно-територіальних одиниць», «територіальний колектив громадян».

Конституцією України та Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» введена категорія «територіальна громада», під якою ро-зуміють сукупність жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-тери-торіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

У чому ж полягає феномен територіальної громади? Чому саме ідея територіальної громади висвітлює філософію вітчизняної моделі місцевого самоврядування в Україні?

Багато вчених виступають за спрощене поняття територіальної громади¹. Вважаємо, що соціально-правова конструкція цього бага-тоаспектного явища містить у собі поняття населення як спільноти жителів, що об'єднані спільною діяльністю, інтересами та цілями що-до задоволення потреб, пов'язаних з побутом, середовищем мешкан-ня, відпочинком, навчанням, спілкуванням. Тобто передбачається відповідна «стійкість», «цілісність» місцевої спільноти, що об'єд-нується та характеризується системними зв'язками².

соціальна система, що інтегрують діяльність його членів; 5) усвідомлення жителями єдності і належності до співтовариства; 6) можливість діяти на корпоративній основі для розв'язання місцевих проблем. — Див.: ^опав&еп. С. Т. Соттипііу Туроіо^у // Соттипііу Зігисіиге апгі Апаіувіз. — N. V., 1959. — Р. 20-21.

¹ Зокрема, в юридичній літературі територіальний колектив визначався, як «само-
врядне об'єднання громадян за місцем проживання» (Страшун Б. А. Социализм и де­
мократия. — М., 1976. — С. 24), «соціально організована група людей, які відносно
компактно проживають на певному просторі та об'єднані вирішенням завдань за
місцем мешкання» (Бойцов В. Я. Система субт>ектов советского государственного пра­
ва. — Уфа, 1972. — С. 135), «місцеве співтовариство, самоврядна, відокремлена від
державних органів співдружність громадян» (Попович С. Административное право.
(Общая часть). — М., 1968. — С. 372-373), «місцева (муніципальна) спільнота як су­
купність постійно проживаючих на даній території мешканців, в тому числі і які не є
громадянами даної держави» (Муниципальное право Российской Федерации: Учеб­
ник / Под ред. Ю. А. Дмитриева. — М., 1999. — С. 25) та ін.

² Баймуратов М. А. Европейские стандартьі локальной демократии и местное само­
управление в Украине. — X., 2000. — С. 7.

Розділ 26

Конструюючи її теоретичну модель, слід мати на увазі, що тери-торіальна громада — це складна «кумулятивна» форма суспільної ор-ганізації, сукупність людей (місцевих жителів) асоційованих на публічних засадах у межах певної території та об'єднана різноплано-вими ознаками системного характеру (зокрема, демографічний і те-риторіальний (земляцький) зв'язок, правовий і політичний зв'язок, майновий (економічний) і професійний зв'язок, мовний і релігійний (соціально-культурний) зв'язок тощо). Це об'єднання, яке не виклю-чає право людини на індивідуальність, окреме житло та дозвілля, консолідує зусилля багатьох для досягнення бажаного усіма результа­ту. Іншими словами, відбувається реалізація приватних цілей у публічно-правовій формі.

Важливою особливістю місцевого самоврядування є реалізація місцевих інтересів та нестатків. У межах територіальних громад місцеві інтереси переважають над глобальними, відомчими та вузько-професійними. Ефект від такого об'єднання видається більшим, аніж від механічного поєднання зусиль роз'єднаних індивідів, оскільки в рамках такої спільноти відбувається не тільки поєднання спільних зу­силь в єдине ціле, а й спеціалізація окремих її членів для виконання професійних функцій, починаючи від господарських та завершуючи управлінськими. Інтеграція людей у територіальну громаду з метою спілкування, виховання, виробництва тощо має природний характер, відбувається на добровільній, свідомій основі, із врахуванням уявлень, побажань, мотивів, прагнень кожної людини або більшості людей.

Важливою ознакою територіальної громади є соціально-демо-графічна взаємодія, тобто сусідські відносини, спільні правила та норми поведінки, відчуття належності та співпричетності до подій у громаді, психологічна ідентифікаиія інтересів людини з інтересами спільноти, єдиними морально-етичними цінностями. Лише таке соціальне поєднання у верствах населення дає можливість зрозуміти таку соціальну кумуляцію, а звідси і соціальну спрямованість, зміст муніципальної діяльності територіальних громад.

I. Видрін у цьому контексті розглядає територіальний колектив як «соціальну спільність, яка складається в кордонах спільного мешкан-ня громадян, має своею основою громадсько необхідну, соціально зу-мовлену діяльність, яка здійснюється групою людей, об'єднаних спільними інтересами в політичній, соціально-економічній та куль-

Місцеве самоврядування в Україні

турно-побутовій сферах життя»¹, це «об'єднання людей за місцем проживання з багатьма формальними, безособистісними і нефор-мальними, особисто забарвленими зв'язками між ними». При цьому, оперуючи такими категоріями, він звертає увагу на доцільність «ціннісно-емоційної складової правового регулювання, використан-ня її, звертаючись не тільки до свідомості, а й до почуттів людей»². М. Орзіх розглядає територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, — «єдиний на території соціальний субст­рат, який має власні інтереси»³, до складу якого входять «громадяни України, іноземці, особи без громадянства, що постійно мешкають або працюють на даній території, або володіють на території нерухо-мим майном, або сплачують місцеві податки та збори»⁴. М. Баймура-тов пропонує розглядати територіальну громаду (місцеву спільноту) як «сукупність фізичних осіб, що постійно мешкають на відповідній території та пов'язані між собою територіально-особистісними зв'яз­ками системного характеру»⁵.

Проаналізувавши висловлені погляди щодо терміна «територіаль-на громада», можна запропонувати таке її визначення.

Територіальна громада — це первинний суб'єкт місцевого самовряду­вання, що складається з фізичних осіб — жителів (громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, вимушених пересе-ленців), що постійно мешкають, працюють на території села (або доб-ровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структура вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов'язані індивідуально-територіальними зв'яз­ками системного характеру.

¹ Вьідрин И. В. Территориальньш коллектив как субгект местного самоуправлення
(государственно-правовьіе аспектьі) // Правоведение. — 1992. — № 4. — С. 86.

² Вьідрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. — М., 1999. — С. 49.

³ Орзих М. Регионализм в Украине: критический анализ современной ситуации //
Юридический вестник. — 1996. — № 4. — С. 64.

⁴ Орзіх М. Концепція правового статусу самоврядних територій і органів місцевого са­
моврядування // Місцеве та регіональне самоврядування України. — К., 1995. —
Вип. 1-2(10-11).— С. 67.

⁵ Баймуратов М. А. Европейские стандартьі локальной демократии и местное само­
управление в Украине. — X., 2000. — С. 8.

Розділ 26

Аналіз характерних якісних рис територіальних громад дає змогу нам дослідити правову природу цих спільностей. Вважаємо, що тери-торіальна громада є тим самоврядним соціальним осередком, форму-вання та оптимальне функціонування якого стане передумовою побу-дови громадянського суспільства та правової держави в Україні. Те-риторіальна громада як первиннии системоутворюючии елемент місцевого самоврядування насамперед є природною корпоративною одиницею, автономність якої виходить не з державної влади, а із суве­ренитету народу. Держава лише визнає її діяльність, яка реалізується жителями — членами територіальних громад як їх природна соціальна претензія в односторонньому порядку незалежно від ступеню правово­го припущення. Держава з допомогою правових засобів лише впоряд-ковує самоврядну активність місцевого населення, не встановлюючи її. Бона лише санкціонує ті муніципальні функщї і повноваження, які пов'язані з регулюванням питань місцевого життя.

Функції територіальних громад значною мірою мають громадсь-кий, природний характер. їх основною метою є реалізація тери-торіальною громадою її природного права на місцеве самоврядуван­ня. Право на самостійне вирішення своїх справ має невід'ємний та відчужуваний характер тому, що громада історично виникла раніше держави. Еволюціонуючи та істотно перетворюючись, громада посту-пово інтегрувалася в «матерію» державно організованого суспільства. її основні ознаки (належність влади колективу, виборність як засіб комплектування публічновладних установ та заміщення публічно-владних посад, спільне вирішення місцевих справ тощо), відгіовідно трансформуючись з часом, знайшли продовження в політичній куль-турі сучасності.

Звичайно, сьогоденний територіальний колектив — це вже не се-редньовічна місцева громада. Така громада з її звичаєвим правом та становими вузько корпоративними інтересами зникла з історичної арени. Однак від цього не змінюється сутність функцій самоврядної влади, які здійснюються населенням на місцевому рівні. Тому само­врядування не може бути декретоване державою. Законодавство не вводить самоврядування, а лише здатне виробити умови для довгот-ривалого процесу самоорганізації, держава лише визнає за населенням права на його здійснення. Закон не створює цих прав, а пред-ставляє їм можливість мати прояв в певних межах.

Утім, слід зазначити, що конституційний статус територіальних громад ще не отримав належної законодавчої деталізації, не визначе-

Місцеве самоврядування в Україні

но порядку їх створення та реорганізацїї, не визначено сфери юрис-дикції територіальних громад. Функції та повноваження територіаль-них громад, як і загалом місцевого самоврядування, в чинному зако-нодавстві визначаються, як і за радянської системи, через компе-тенцію відповідних органів місцевого самоврядування. Це стримує розвиток місцевої демократа', стоїть на заваді становлению дієздат-них та самодостатніх територіальних громад. Усе це дає підстави стверджувати, що в муніципальному житті сьогоднішньої України територіальні громади існують лише де-юре: по суті, в нормах Кон-ституції та законів. Де-факто сучасні територіальні громади, умовно кажучи, володіють лише «муніципальною правоздатністю», тобто во­ни потенційно мають комплекс муніципальних прав та свобод. Однак усвідомлення себе первинним носієм цих прав та свобод, спромож-ності своїми діями набувати та реалізувати їх у реальному житті у місцевих жителів немає. Фактично місцева спільнота є недієздатною; за винятком періодичних політичних заходів (як-от, місцевих ви-борів), до яких «залучаються» громадяни — члени територіальних громад, населення, по суті, «випадає» з муніципального механізму, позбавляючи його «життєвої матерії».

Для того шоб підійти до створення такої спільноти, насамперед слід відмовитися від розуміння територіальної громади як простої ма-тематичної сукупності жителів відповідної адміністративно-тери-торіальної одиниці. Це природна, свідомо сформована людська спільнота, самодостатня в своему існуванні й розвиткові з погляду за-безпечення фінансовими, природними ресурсами, соціально-політичної активності. Саме завдяки цій активності, а також муніци-пальній ініціативі така спільнота здатна на врядування своїми справа­ми. Такого роду комунізація має суттєвий психологічний аспект, пов'язаний із формуванням у свідомості жителів населеного пункту відчуття належності до спільноти, яку утворює територіальна грома­да, виховання своєрідного місцевого пафіотизму. Громада повинна викликати «в серцях людей палку прихильність до себе», житель має бути «прив'язаний до своєї громади не стільки тому, що він тут наро-дився, скільки тому, що він убачає у громаді вільну й сильну корпора-тивну структуру, частиною якої він є й яка заслуговує того, щоб докласти зусиль для участі в управлінні нею»¹. Лише усвідомлення

¹ ТоквільА. Про демократію в Америці. — К., 1999. — С. 69.

Розділ 26

цього моменту сприятиме активізації участі членів територіальної громади в здійсненні місцевого самоврядування, безпосередньому вирішенні питань місцевого значення, а тим самим — розвитку місцевої демократа.

Слід мати на увазі, що частину функцій місцевого самоврядування територіальні громади можуть реалізувати безпосередньо. Тери-торіальна громада реалізує свое право на місцеве самоврядування через форми безпосередньої діяльності жителів громади, зокрема, вона бере участь у здійсненні місцевого самоврядування у таких організаційних формах, як: місцевий референдум; вибори представ-ницьких органів та посадових осіб територіальної громади; консуль-тативні опитування місцевих жителів; загальні збори громадян за місцем проживання; місцеві ініціативи; громадські слухання; колек-тивні та індивідуальні звернення жителів громади до органів та поса­дових осіб місцевого самоврядування; участь жителів громади у роботі органів місцевого самоврядування; участь у місцевому само-врядуванні осередків політичних партій, а також громадських та релігійних організацій жителів громади; інші, не заборонені законом форми безпосередньої діяльності жителів громади.

Але, вважаючи, що за кожним конкретним питанням місцевого життя, враховуючи їх кількісну невизначеність, багатограниість та різноплановість, використовувати інститути прямої демократа не ви-дається можливим, об'єктивно необхідні обрані демократичним шля­хом представницькі органи, що наділяються відповідними повнова-женнями у вирішенні таких питань.

Органами, що представляють відповідні територіальні громади, є сільські, селищні, міські ради, 3-поміж органів місцевого самовряду­вання саме місцевим радам належить провідна роль: це ті органи, які безпосередньо працюють з людьми. Саме ці органи здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самовряду­вання, визначені Конституцією та законами України. Ради як пред­ставницькі органи характеризуються тим, що: по-перше, це виборні органи, які складаються з депутатів, обраних безпосередньо територіальними громадами; по-друге, місцеві ради наділені правом представляти інтереси територіальних громад; по-третє, місцеві ради приймають рішення від імені територіальних громад.

Загальний склад ради залежить від обсягу роботи цього представ-ницького органу, чисельності жителів — членів територіальної громади та визначається відповідною радою самостійно, в межах,

Поиск по сайту: