Политика в отношении занятости в демократических странах

О нынешнем состоянии современной политики в отношении цикла лучше всего судить по тому, как она излагается в заявлениях ведущих демократических стран, начиная со сделавшей эпоху "Белой книги о политике в отношении занятости", выпущенной правительством Соединенного Королевства в мае 1944 г. [Документ о политике в области занятости был выпущен правительством Черчилля. Победа лейбористов в июле 1945 г. сделала очевидным, что в некоторых отношениях страна пошла значительно дальше "Белой книги" 1944 г. ] Вскоре за нею последовали до некоторой степени сходные заявления ряда других стран, в том числе Канады, Австралии, Швеции и Соединенных Штатов [См. Hansen A. Economic Policy and Full Employment, 1947. Ch. V-X, где дается полное рассмотрение различных правительственных программ, включая Акт о занятости 1946 г. в Соединенных Штатах.]. Эти декларации, может быть, лучше, чем что-либо другое, показывают новую тенденцию в политическом мышлении относительно цикла. В них представлены надежды и планы; дело покамест идет о развитии организационного механизма и о приобретении административного опыта, требующихся для эффективной политики в отношении цикла. По сути дела, в первые послевоенные годы проблемы были связаны с регулированием инфляции. Что же до испытания политики в отношении депрессии, то оно еще впереди.

"Белая книга" признает, что задача послевоенной реконструкции состоит в обеспечении полной и даже сверхполной занятости на значительный период времени. И этот документ уделяет много внимания указанным проблемам. Но в свете прошлого опыта рассматривается вопрос об опасности наступления, рано или поздно, безработицы и депрессии. Поэтому правительство объявляет, что оно берет на себя ответственность за сохранение "высокого и стабильного уровня занятости". Такое заявление было нечто совершенно новое в правительственной политике в области цикла.

Первым шагом такой политики "должно быть недопущение того, чтобы упала совокупная сумма расходов", которые производятся в обществе. Совокупный спрос на товары и услуги должен быть сохранен на высоком уровне. Изменения в частных расходах на капитальное оборудование и колебания в платежном балансе признаны важнейшими областями, порождающими затруднения. Следует, однако, признать, что программы смягчения этих колебаний, предлагаемые в "Белой книге", не очень убедительны. На практике при лейбористском правительстве прибегали до сих пор главным образом к прямому регулированию как инвестирования, так и платежного баланса. Государственные и общественные инвестиции (настаивает "Белая книга") должны планироваться заранее, чтобы, насколько возможно, компенсировать колебания частных инвестиций; правительство должно быть готово приостановить падение потребительских расходов, которое обычно, как вторичная реакция, следует за уменьшением частных капиталовложений, а добившись прекращения падения этих расходов, обеспечить их повышение.

В рассматриваемом документе правительство выражает убеждение, что в прошлом способность государственных затрат воспрепятствовать наступлению депрессии недооценивалась. Решающий момент для государственного вмешательства — это самое начало падения. Именно тогда, говорит "Белая книга", необходимо быстро ввести в действие государственные затраты. А для этого требуется по-новому взглянуть на вещи: требуется увидеть, "что периоды торгово-промышленных рецессии предоставляют возможность улучшить длительно действующее оборудование общества путем сооружения лучших жилищ, общественных зданий, средств сообщения, средств снабжения энергией и водой и т.д." [Cmd. 6527. Р. 22. ]. Правительство объявило, что оно "готово взять на себя в будущем ответственность за принятие мер на самой ранней стадии, чтобы остановить надвигающийся крах" [Ibid. P. 16. ].

Что же касается путей и средств стабилизации истребления, то была предложена схема варьирования взносов по социальному страхованию, а именно уменьшение ставок этих взносов по мере возрастания безработицы. Таким образом, в руках миллионов занятых рабочих были бы оставлены дополнительные деньги, и это помогло бы сохранить уровень спроса на потребительские товары. Были высказаны также соображения (но без рекомендации) относительно: а) варьирования ставок подоходного налога и b) системы отсроченного кредита, при которой (при неизменных на весь цикл налоговых ставках) некоторую часть налога, собранного в хорошие времена, употребляли бы как кредит, возвращаемый налогоплательщикам в плохие времена [См. Hansen A.H. Economic Policy and Full Employmenl. Ch. V. ].

Энергичные действия для приостановки краха почти неизбежно требуют финансирования за счет бюджетного дефицита. По этой проблеме в британской "Белой книге" нет полной ясности. С одной стороны, в ней обсуждается вопрос о сбалансировании бюджета на период цикла, а с другой стороны, предлагается допустить вековой рост долга, учитывая ожидаемый (при политике поощрения экспансии) рост национального дохода.

Канадские "Доклад о занятости и доходе" и правительственная декларация на конференции по реконструкции в августе 1945 г. высказываются определенно и откровенно по поводу финансирования за счет бюджетного дефицита и политики борьбы с депрессией. В этих документах предлагается, чтобы в периоды падения деловой активности смело расширялись государственные расходы и чтобы в то же время налоговые ставки сокращались. Это должно привести к большим дефицитам. "Правительство не только готово принять их, но будет сознательно планировать их в периоды, когда проявляется угроза депрессии, с целью стимулирования экономики и смягчения безработицы" [Dominion Provincial Conference. 1945. August. P. 60.].

Правительство планировало расширение государственных расходов в различных направлениях, включая проекты развития природных ресурсов, реконструкцию жилищ и городов, программы социального обеспечения и сельскохозяйственные программы. "Современный государственный бюджет должен быть балансиром экономики; самые размеры его в наши дни таковы, что если ему позволить совершать колебания вверх и вниз вместе Сантальной экономикой, вместо того чтобы сознательно противопоставить его ее колебаниям, он бы так усилил бумы и депрессии, что они стали бы для нас гибельными".

Относительно государственного долга канадский "Доклад о занятости и доходе" замечает, что, несмотря на рост национального долга во время войны, "неуклонное понижение нормы процента, приобретение доходного имущества и рост национального дохода содействовали тому, что расходы, связанные с государственным долгом, оказалось возможным держать примерно на том же относительном уровне, который они занимали в 1939 г.". Так как национальный доход растет (в истории Соединенных Штатов национальный доход в неизменных долларах удваивался каждые 20-25 лет), то можно позволить расти и долгу без того, чтобы росло отношение долга к доходу.

Таким образом, канадское правительство рассматривало проблему послевоенного долга как вполне поддающуюся регулированию и прямо объявило о своем обдуманном намерении "создавать бюджетный дефицит и наращивать национальный долг, если этого потребует его политика в области занятости и дохода, независимо от того, лучше ли будет в тех или иных конкретных обстоятельствах проводить эту политику путем увеличения расходов или путем уменьшения обложения" [Доклад "Employment and Income", представленный парламенту, 1945, с. 5, 21.]. В периоды роста занятости и доходов правительство намерено было планировать превышение бюджетных доходов над расходами. Это и было с успехом проделано в послевоенные годы высокого процветания (как и в течение нескольких лет в Соединенных Штатах). И действительно, политика финансирования за счет бюджетного дефицита как средство противодействия серьезной депрессии может быть успешно проведена только страной, достигшей высокой степени финансовой ответственности, включая способность сильно повышать налоги и добиваться больших бюджетных излишков всякий раз, когда инфляция дает о себе знать.

Не следует думать, что Англия, Канада или любая другая страна, выступившая после войны с заявлениями о политике в области занятости, полагалась исключительно на фискальные операции центрального правительства как на средство создания достаточного совокупного спроса. Правительственные документы охватывают широкий круг мероприятий, значительная часть которых имеет дело с программами, рассчитанными надолго и включающими развитие сильной динамической и расширяющейся экономики, функционирующей главным образом по принципам системы частного предпринимательства. Канадское правительство ясно заявило, что оно не рассчитывает, чтобы расширение государственных предприятий создало в сколько-нибудь значительной степени дополнительную занятость.