Программы Комитета экономического развития

Подкомитет по исследованиям и политике Комитета экономического развития выпустил два документа [Taxes and the Budget, 1947. November; Monetary and Fiscal Policy for Greater Economic Stability. 1948. December.] в оторых политика компенсирования цикла поставлена в центр, программы увеличения экономической стабильности. Комитет, не поддерживает политики балансирования бюджета в пределах одного года; вместо этого он высказывается за то, что в его документах называется "стабилизирующей бюджетной политикой". Последняя предусматривает схему, которая автоматически обеспечивает бюджетный излишек в годы бума и бюджетный дефицит в годы депрессии. Шкала государственных расходов, определенная на основе общественных нужд, оставалась бы фиксированной на протяжении всего цикла, не требуя поэтому сознательного управления. Точно так же ставки налогов оставались бы фиксированными на протяжении цикла. Но фиксированная структура налоговых ставок создавала бы колебания поступлений в бюджет при колебаниях в национальном доходе. В самом деле, прогрессивно-подоходный налог приводил бы к тому, что в хорошие годы поступления возрастали бы намного быстрее, а в плохие годы снижались бы намного быстрее, нежели возрастает и падает доход. Налоговые ставки, настаивал Комитет, следует закрепить на таком уровне, чтобы они сбалансировали расходы, когда занятость составляет 93 % всей рабочей силы, и приносили излишек в 3 млрд. долл., когда существует "полная" занятость, при которой, по определению Комитета, занято 96 % рабочей силы; когда же занятость упадет ниже 93 %, то должен появиться дефицит. "Следует договориться о том высоком уровне занятости и национального дохода, при котором налоговые ставки должны сбалансировать бюджет и обеспечить излишки для выкупа долга. А установив соответствующий размер этих налоговых ставок, следует предоставлять их самим себе до тех пор, пока не произойдет какого-либо крупного изменения в национальной политике или в обстоятельствах жизни нации". Эта схема создала бы автоматическую систему компенсирования, которая имела бы тенденцию сдерживания бума и смягчения депрессии. На годы бума предусматривалось бы образование излишков в федеральном бюджете, а в годы депрессии желанным был бы дефицитный федеральный бюджет.

Впрочем, Комитет хотел, чтобы эта схема автоматической фискальной политики была дополнена близкими к ней мероприятиями в области кредитно-денежной политики, предназначенными подкрепить программу стабилизации. В периоды инфляции этим мерам надлежало сдерживать рост совокупной суммы расходов, производимых в экономической системе. К числу таких мер относятся: (1) использование бюджетного излишка для выкупа государственного долга, сосредоточенного в банковской системе; (2) консолидация займов с подошедшим сроком погашения, чтобы уменьшить портфель государственных бумаг в банках; (3) создание напряженности банковских резервов путем продажи Федеральной резервной системой правительственных ценных бумаг на открытом рынке или путем повышения переучетных ставок и (или) увеличения обязательного размера резервов; (4) уменьшение объема ссуд, предоставляемых федеральным правительством, и правительственных гарантий по ссудам. На периоды депрессии Комитет предусматривал ряд мер противоположного порядка: (1) финансирование дефицита государственного бюджета методами, вынуждающими банковскую систему приобретать государственные ценные бумаги, наряду с такими мероприятиями Федеральной резервной системы по созданию дополнительных банковских резервов, которые могут потребоваться для этой цели; (2) рефинансирование федерального долга, срок оплаты которого наступает, частью путем займов у банковской системы (включая федеральные резервные банки); (3) расширение возможностей получения кредита и увеличение банковских резервов при помощи скупки федеральной резервной системой государственных облигаций на открытом рынке, сокращения обязательного размера резервов и уменьшения переучетных ставок; (4) увеличение объема ссуд, предоставляемых федеральным правительством, и правительственных гарантий по ссудам.

Наконец, Комитет признает, что в исключительных условиях может потребоваться временное видоизменение предлагаемой им обычной бюджетной политики. Это выступает с полной ясностью в следующем заявлении:

"Рекомендации настоящего доклада предлагаются в убеждении, что в сочетании с соответствующими мерами в других областях они могут свести колебания экономии к умеренным отклонениям от высокого уровня. Но было бы безрассудным риском не считаться с тем, что мы можем снова столкнуться с экономическим кризисом большой силы — будет ли это жестокая депрессия или далеко зашедшая инфляция. В случае возникновения такого кризиса понадобится предпринять — и будут предприняты — те или иные чрезвычайные меры. Чрезвычайное понижение или повышение налоговых ставок конгрессом (быть может, с фиксированным, автоматически определяемым сроком действия) было бы в этом случае одним из ''наиболее эффективных и наименее опасных из всех практически возможных курсов" [Taxes and the Budget. N. Y., November, 1947. P. 25. ].

Конференция Национальной плановой ассоциации

Конференция шестнадцати экономистов [Х.Р.Боуэн (Иллинойс), Х.С.Эллис (Калифорния), Дж.К.Голбрейс (Гарвард), Дж.К.Холл (Сиэттл, штат Вашингтон), А.Г.Харт (Колумбия), Кларенс Хир (Северная Каролина), Е.А.Кинкэд (Виргиния), С.Е.Лилэнд (Северо-Запад), Поль Самуэльсон (Массачусетский технологический институт), Л.Х.Селцер (Уэйнский университет, Детройт), Самнер Слитчер (Гарвард), Артур Смитс (Гарвард), Типтон Р. Снэйвли (Виргиния), Х.Кристиан Сонн (НПА), Джекоб Вайнер (Принстон), Д.Х. Уоллэс (Принстон).], состоявшаяся при Национальной плановой ассоциации в сентябре 1949 г., представила два доклада: один — об общей политике и процедурах стабилизации и другой — о непосредственных перспективах или перспективах на ближайшее будущее [Второй доклад не был подписан Слитчером.].

В главном докладе ударение делается на влиянии, которое правительственные расходы (федеральные, штатов и местные — всего на сумму около 60 млрд. долл.) и налогообложение оказывают на экономику. Как расходы, так и налоги влияют на состояние деловой активности. Расходы имеют тенденцию расширять рынок, увеличивать занятость и повышать цены; взимание налогов, взятое само по себе, имеет тенденцию сужать рынок, сокращать занятость и понижать цены.

Инфляция, стало быть, может свидетельствовать о слабости правительства, слишком ретивого в расходовании средств и слишком вялого в деле налогообложения; и наоборот, дефляция и депрессия могут указывать, что налогообложение излишне высоко по отношению к объему расходов [Разумеется, инфляция может быть вызвана также избытком частных инвестиций над сбережениями; и, обратно, дефляция может быть вызвана недостаточностью частных инвестиций по отношению к сбережениям.].

Традиционная цель фискальной политики состояла в том, чтобы обеспечить сбалансированный бюджет в каждом отдельно взятом году. И это было бы то, что нужно, если бы частные инвестиции и сбережения уравновешивали друг друга. Но если (как мы это и видим в действительности) частный сектор испытывает; более или менее сильные колебания, то сбалансированный бюджет нарушает каноны экономической стабильности. Когда частные расходы и доходы падают, приходится повышать налоговые ставки (или уменьшать правительственные расходы), чтобы сбалансировать бюджет. Но это ускорило бы темпы падения в частном секторе. Для периодов инфляции справедливо обратное.

Когда экономика процветает, когда она устойчива и не предвидится изменение ее состояния в ту или другую сторону, целью политики должно быть "приспособление бюджета к меняющимся правительственным нуждам, с тем, однако, чтобы его экономическое воздействие на общую занятость и покупательную способность оставалось неизменным". Приближенно этого можно было бы достигнуть, уравнивая увеличение или уменьшение налоговых поступлений с увеличением или уменьшением расходов [Но даже и при этом увеличение (или уменьшение) сбалансированного бюджета оказывало бы, вероятно, некоторое действие в сторону расширения (или сжатия). Слово "приближенно" наводит на мысль, что авторы имели это в виду. Рассмотрение вопроса о влиянии, которое финансируемый налогами бюджет оказывает на доход, см. в гл. 12 настоящей книги.]. В устойчивом положении полной занятости "налоги должны расти или сокращаться" в соответствии с желаемыми изменениями расходов.

Но если на ближайшее будущее предвидится уменьшение расходов в частном секторе экономики (например, сокращение инвестирования), то следует внести изменения в бюджет, чтобы компенсировать это уменьшение. Новые налоги, которые предполагалось привести в соответствие с новыми программами расходов, следует отложить. И наоборот, если данные говорят о приближающейся инфляции, должны быть отложены новые правительственные программы (и сразу же введены новые налоги, исходя из позднейшей потребности в доходах) и сокращены текущие программы. "Уменьшение налогов, которое было бы уместно в нормальных условиях, должно быть отсрочено".

Этих методов регулирования могло бы оказаться достаточно в случае умеренных колебаний. Если же ожидается серьезная рецессия или серьезная инфляция, требуются более сильные средства, включая чрезвычайные фискальные мероприятия.

Последние должны содержать такие планы обеспечения занятости, которые можно быстро начать и завершить. "С точки зрения социальной и экономической не может быть оправдания массовой безработицы на долгие периоды, в то время как существует большая нужда в дорогах, школах, больницах и других объектах полезного применения государственных расходов". Такие планы имели бы тенденцию стимулировать спрос на продукцию частной промышленности, хотя, надо сказать, что если правительственные программы выступают с чрезмерными претензиями и применяются несвоевременно, то это может привести к беспорядочности в использовании ресурсов и отодвинуть требующееся выправление цен.

Все сказанное выше относится к законодательным мероприятиям, имеющим целью приспособить бюджет к изменениям в ходе экономического развития. Но изменение законодательства требует слишком длительной процедуры, чтобы обеспечить ту "точную согласованность во времени, которая требуется для приспособления фискальной политики". Следует поэтому рассмотреть два механизма, способных ускорить процесс приспособления: (а) автоматический механизм гибкости и (b) механизм гибкости, регулируемый формулой.

Автоматический механизм гибкости уже в некоторой мере введен в нашу экономическую структуру. При системе компенсирования безработицы, по мере того как безработица возрастает, падает общая сумма налоговых поступлений, в то же время растет выплата пособий. Далее, прогрессивная структура подоходного налога с населения ведет к тому, что налоговые поступления резко растут при росте дохода и занятости и резко падают в периоды рецессии. Экономисты, составившие доклад, выразили мнение, что "существующий автоматический механизм гибкости значительно содействует экономической стабильности, и этим не следует пренебрегать". Но все же это лишь "первая линия обороны". Для совладания с серьезной инфляцией или депрессией требуется сделать больше.

Ближайшим шагом в усовершенствовании фискальной политики должно быть введение механизма гибкости, регулируемого формулой. Конгресс должен ввести правила, согласно которым налоговые ставки, а возможно, и некоторые программы расходов, меняются по заранее установленному графику, составленному в соответствии с точно определенной шкалой изменений уровня безработицы и цен. Этот метод может применяться, например, для определения момента изменения существующих ставок подоходного налога и для определения длительности периода, в течение которого безработные имеют право на получение пособий. Так, в периоды инфляции налоговые ставки могут быть увеличены в заранее определенном объеме, если индекс розничных цен поднялся на определенное число пунктов в предшествующие шесть месяцев; и наоборот, ставки налога могут быть снижены на точно установленную величину, если производство и занятость упали ниже заранее определенных уровней.

Конференция экономистов привлекла внимание к вопросу о расширении права исполнительной власти по своей инициативе вносить изменения в сроки проведения и объем фискальной программы. (Здесь можно было бы сослаться на право по своему усмотрению применять механизм гибкости, предоставленное властям законом о жилищном строительстве 1949 г. [См. гл. 27 настоящей книги])

Во втором докладе конференции указывается на то, что, возможно, потребуется применить заранее установленные законом правила, если экономическая активность упадет до некоторого определенного уровня. Если число безработных дойдет до 5 млн., то должны быть введены в действие заранее установленные временные чрезвычайные меры. Эти меры (помимо окончательной отмены акцизов военного времени) включают временное уменьшение базисной ставки (первого разряда) подоходного налога с населения (или повышение необлагаемого минимума); удлинение срока пользования пособиями по безработице; осуществление проектов общественных работ, заранее запланированных для этой цели, уже разработанных и готовых к осуществлению. Эти чрезвычайные меры должны быть автоматически прекращены, когда экономическая активность вновь поднимется до удовлетворительного уровня.

И наконец, заключительная рекомендация подчеркивает важность того, чтобы конгресс был постоянно готов быстро вносить изменения в политику, принятую на какой-либо бюджетный год, если этого потребуют изменившиеся обстоятельства.

Поиск по сайту: