Независимая судебная политика и политика групп интересов

Мы знаем из главы 4, что в случае частных продаж или контрактов, если выполнение условий не симметрично с обеих сторон контракта или если нельзя положиться на желание иметь деловые отношения в будущем как гарантию добросовестности, стороны контракта будут настаивать на вмешательстве суда или третейского судьи — незави­симой третьей стороны — для обеспечения исполнения контракта. Но не существует правового механизма применения санкций к зако­нодательному органу, который не может успешно провести перегово­ры с группой интересов. Если, например, авиатранспортная отрасль получает от конгресса (как, по-видимому, она сделала в 1938 г.) пра­вовую норму, облегчающую монопольное ценообразование и одновре­менно не допускающую вход новых конкурентов, которых подобное

²¹ См. Kerr S.S. Co v. Radio Corp. Of America, 245 N.Y. 284, 157 N.E. 140 (1927) и обсуждение этой работы в Richard A. Posner. Cardozo: A Study in Reputation 115-116 (1990).

²² Так предлагается действовать в работе Jonathan R. Macey. Promoting Public-Regarding Legislation Through Statutory Interpretation: An Interest Group Model, 86 Colum. L. Rev. 223 (1986). cm. Einer R. Elhauge. Does Interest Group Thory Justify More Intrusive Judicial Review?, 101 Yale L.J. 31 (1991).

Рынок, система состязательности в суде...

ценообразование должно привлекать, принявший эту норму конгресс не может предотвратить внесение избранным позднее конгрессом поправок в эту норму, неблагоприятных для авиакомпаний, или во­обще ее отмену (что в конце концов и произошло, но лишь через 45 лет). Ясно, что недобросовестность конгресса сокращает текущую ценность законодательной защиты для групп интересов в будущем, а стало быть, будущее благосостояние конгрессменов. Но для многих отдельных конгрессменов, особенно для тех, кто не рассчитывает оста­ваться в конгрессе в течение длительного времени, выгоды от отмены принятого прежним конгрессом законодательного акта могут пре­взойти издержки. Когда голоса при первоначальном принятии закона делятся примерно поровну, уход из победившей коалиции всего не­скольких конгрессменов в результате достижения пенсионного возраста или поражения на выборах может привести к отмене закона на следу­ющей сессии конгресса. Вновь избранные конгрессмены не имеют обязательств уважения сделок, заключенных их предшественниками.

Стабильность, необходимая для долгосрочных законодательных сделок, предоставляется: 1) процедурными правилами законодатель­ного органа и 2) независимостью судей.²³ Наиболее важное процедур­ное правило — требование, чтобы законодательные нормы (включая поправки и отменяющие акты) принимались большинством голосов. Это требование делает принятие законов сложным и длительным процессом вследствие трансакционных издержек достижения согла­шения между большим числом индивидов. Если закон уже принят, то вероятность его значительного изменения или отмены в ближай­шем будущем низка, если учесть давление других законодательных сил.²⁴ Препятствия в процессе законотворчества придают принятым законодательным актам свойство долговечности, тем самым увели­чивая ценность законодательных норм и спрос на них.

Второй эффект работает в противоположном направлении: уве­личивая переговорные издержки и неопределенность, а также отсрочи-

²³ Федеральные судьи, например, пребывают в должности пожизненно и их жалованье не может быть уменьшено в течение этого срока (за исключе­нием инфляции!).

²⁴ Другие свойства процесса законотворчества также препятствуют бы­строму введению новых законов: двухпалатная структура, система комис­сий, тактика проваливания законопроектов путем всяческого оттягивания момента принятия решения, а также традиция назначения членов комиссий на основе старшинства. Использование принципа старшинства способствует передаче членства обладателям «безопасных» мест — законодателям, чье пребывание в должности обещает быть длительным и которые поэтому с большей вероятностью признают законодательную сделку, хотя в зависимо­сти от текучести кадров к моменту достижения требуемого возраста для избрания в комиссию законодатель может настолько состариться, что его ожидаемый срок пребывания в комиссии становится небольшим. -•.•<••.-.

Независимая судебная политика и политика групп интересов

вал получение выгод от принятия законодательных норм, препятствия сокращают производительность расходов на «проталкивание» зако­нов. Однако при правдоподобных допущениях увеличение ценности законодательных норм превосходит увеличение издержек их приня­тия. Это показано на рис. 19.1. Величина dj представляет кривую спроса на определенную законодательную норму, отвечающую ин­тересам некой группы, при допущении, что выгоды от принятия этой нормы можно получать только в течение определенного периода (т. е. в течение срока полномочий принявшего норму законодатель­ного органа). Кривая спроса имеет отрицательный наклон, потому что некоторые группы получат большие выгоды от протекционист­ского закона, чем другие, и поэтому будут готовы заплатить более высокую цену за принятие этого закона. МС_: — издержки законода­тельного органа по принятию данного закона. Чистые выгоды от при­нятия закона, предположительно разделяемые между законодателя­ми и группами интересов, представлены областью ABC. Однако если выгоды от принятия закона могут быть получены в течение более длительного периода, чем срок пребывания законодателей у власти, кривая спроса становится вертикальной, кратной D₁ (например, D₂),²⁵ и чистые выгоды от принятия закона оказываются больше (DEF), чем в модели с одним периодом, хотя издержки принятия закона также выше (МС₂).

Некоторые законодательные нормы неэффективны без существен­ных ежегодных ассигнований со стороны законодательного органа либо на выплату периодических субсидий, либо на покрытие расходов государственного органа, на который возложено исполнение данного закона. Законодательные нормы, «не обеспеченные» в этом смысле на момент их принятия, имеют значительно меньшую ценность для получающих выгоду от них, так как может оказаться, что эти нормы необходимо «покупать» заново каждый год. Поэтому независимо от проблемы привлечения нового входа (см. п. 19.3) следует ожидать, что законодательство, «проталкиваемое» группами интересов, будет принимать форму, исключающую необходимость значительных еже­годных ассигнований. Важным примером являются законодатель­ные нормы, учреждающие регулирующие органы, которые использу­ют регулирование расценок и входа для перераспределения благосо­стояния: ежегодный бюджет этих органов незначителен по сравнению с производимым ими перераспределением. Кроме того, при использо­вании прямых субсидий их финансирование часто делают независи­мым от дальнейших законодательных действий с помощью введения

²⁶ Почему функция спроса не может равняться D_lt помноженной на число периодов, в течение которых ожидается сохранение действенности за­конодательной нормы?

Рынок, система состязательности в суде...

адресного налога, как, например, в программах содержания федераль­ных автомагистралей и социального обеспечения.

Проблема законодательства, требующего значительных ежегод­ных ассигнований для поддержания его действенности, иллюстриру­ется опытом применения «сухого закона». Сторонники этого закона смогли добиться принятия поправки к конституции. Как правило, данный вид законодательной нормы имеет большой срок действия. Но запрет продажи алкогольных напитков требовал значительных объемов деятельности по контролю за исполнением закона, для кото­рой последующие конгрессы не смогли выделить достаточно средств, в результате чего поправка к конституции по сути перестала действо­вать и была отменена в 1933 г., «продержавшись» всего 13 лет.

Ни одна законодательная норма не может исполняться «сама собой». Если люди, на которых распространяется действие закона, отказываются подчиниться ему, возникает необходимость вмешатель­ства суда. Судебный орган, который зависим от текущего состава законодательного органа, может аннулировать по толкованию законо­дательную норму, принятую на предыдущей сессии законодательного органа. Вероятность этого меньше, если условия договора найма судей делают их независимыми от желании действующих законодателей.²⁶

²⁶ Некоторые эмпирические свидетельства того, что законодательные органы действительно ценят независимость правосудия, см. в работе Gary M. Anderson, William F. Shughart II & Robert D. Tolllson. On the Incentives of Judges to Enforce Legislative Wealth Transfers, 32 J. Law & Econ. 215 (1989).

Что максимизируют судьи?

Однако поскольку независимое правосудие не только является источником выгод для законодательного органа, но и приводит к издержкам, следует ожидать, что судебный орган будет иметь тем меньшую независимость, чем меньше ожидаемая продолжительность действия некоторой законодательной нормы. В этом может заклю­чаться одна из причин (другая объясняется в п. 24.2), по которой, по мере того как мы перемещаемся с федерального уровня на уровень штатов и местного управления, мы обнаруживаем все меньшие сроки пребывания в должности судей и все большее доверие к выборам, а не к назначению как к методу их отбора. Чем меньше территориально юрисдикция законодательного органа, тем в меньшем масштабе мо­жет быть применено протекционистское законодательство. Существу­ет больше конкуренции между городами, чем между штатами, и больше между штатами, чем между странами, поскольку, с точки зрения жителя, города лучше замещают друг друга, чем штаты, а штаты — лучше, чем различные страны. Это ограничивает эффективность схем перераспределения благосостояния от одной группы жителей к дру­гой на уровне штатов и местных территориальных образований. Од­нако если группы интересов не будут стремиться заключить долго­срочные сделки с законодательными органами городов и штатов, по­литические органы будут с меньшей готовностью покрывать издержки независимого правосудия.

Может показаться, что здесь упускаются из виду реальные соци­альные выгоды независимого правосудия, которые заключаются в том, что оно является необходимым элементом принципа господства пра­ва, экономические выгоды которого отмечались в п. 8.4. Реформато­ры бывших коммунистических государств Центральной и Восточной Европы прекрасно осознают экономическую ценность независимого правосудия. Однако основной задачей данного параграфа было пока­зать, что независимое правосудие служит целям групп интересов, а также более важной, но менее заметной цели обеспечения господ­ства права. Второй задачей было показать, что независимость правосу­дия может иметь различную степень и эта степень может быть связана с выгодами, которые правосудие приносит политике групп интересов.

Поиск по сайту: