|
|||||||
АвтоАвтоматизацияАрхитектураАстрономияАудитБиологияБухгалтерияВоенное делоГенетикаГеографияГеологияГосударствоДомДругоеЖурналистика и СМИИзобретательствоИностранные языкиИнформатикаИскусствоИсторияКомпьютерыКулинарияКультураЛексикологияЛитератураЛогикаМаркетингМатематикаМашиностроениеМедицинаМенеджментМеталлы и СваркаМеханикаМузыкаНаселениеОбразованиеОхрана безопасности жизниОхрана ТрудаПедагогикаПолитикаПравоПриборостроениеПрограммированиеПроизводствоПромышленностьПсихологияРадиоРегилияСвязьСоциологияСпортСтандартизацияСтроительствоТехнологииТорговляТуризмФизикаФизиологияФилософияФинансыХимияХозяйствоЦеннообразованиеЧерчениеЭкологияЭконометрикаЭкономикаЭлектроникаЮриспунденкция |
Структура административного агентстваНезависимое регулирующее агентство (ICC, FCC, FTC, NLRB и др.) является интересным сочетанием законодательных, судебных и исполнительных функций. Первоначальным обоснованием создания этих агентств было освобождение конгресса от бремени некоторых законо- 14 Другое возможное экономическое оправдание данного права рассматривается в п. 24.2. 15 См. William M. Landes & Richard A. Posner. The Economics of Anticipatory Adjudication. 23 J. Leg. Stud. 683 (1994).
Принуждение к исполнению правовых норм и администрирование дательных функций. Конгресс не мог эффективно решать многочисленные, в значительной степени технические и быстро меняющиеся проблемы сложных современных промышленных отраслей, таких как железнодорожный транспорт; путем делегирования агентствам подобные проблемы могли быть освобождены от политики. Это неубедительно. Регулятивная функция могла быть с тем же успехом делегирована судам, традиционной ролью которых как раз и является формулирование и применение на практике правовых норм, регулирующих зачастую весьма сложную деятельность с использованием критерия эффективности. Можно утверждать, что метод анализа конкретных ситуаций ограничивает эффективность судебного создания правовых норм. Однако поскольку многие агентства в значительной степени полагались на этот же метод как способ создания правовых норм, данный аргумент не дает оснований для предпочтения агентств судам. Определенно агентства оказались более восприимчивыми к политическим влияниям, чем суды. Их более специализированная юрисдикция подвергает их более тщательному наблюдению со стороны комитетов конгресса по ассигнованиям, через которые политические влияния, воздействующие на конгресс, передаются этим агентствам, а также более пристальному вниманию со стороны отраслей, регулируемых этими агентствами. Политическая независимость административных агентств меньше политической независимости судей еще и потому, что их чиновники имеют ограниченный срок занятости и текучесть кадров в агентствах значительна. Возможно, реальной целью делегирования полномочий является не улучшение технического функционирования законодательного процесса, а обеспечение более точного исполнения политических мер, не мотивируемых целями эффективности, чем можно ожидать от судов. Используя анализ независимого судебного органа в главе 20, мы можем описать административные агентства как вид «зависимых» судебных органов, созданных для облегчения функционирования политики групп интересов, а не аллокативной эффективности. Этот подход подсказывает три суждения по поводу административного регулирования, которые имеют эмпирическое подтверждение. 1. Административные агентства будут наиболее часто создаваться, когда высока вероятность фактической судебной отмены законодательных норм (например, в период «Нового курса»*, когда суды относились враждебно к федеральному экономическому регулированию). Способность судов к аннулированию или по меньшей мере к подрыву действия законодательных норм, особенно путем выяснения неблагоприятных обстоятельств при расследовании, может быть огра- Новый курс (New Deal) — букв, «новый подход», система экономических реформ президента Ф. Рузвельта, направленная на преодоление Великой депрессии. — Прим. перев. Структура административного агентства ничена путем передачи функции установления фактов административному агентству, которое имеет тенденцию быть более зависимым от законодательного органа. 2. Однако законодательный орган будет в некоторой степени сохранять судебное рассмотрение административных определений, чтобы агентство в своем стремлении услужить действующему законодательному органу не отходило слишком далеко от условий законодательной «сделки», заключенной принятием программы регулирования, которую осуществляет агентство. 3. Но поскольку нельзя надеяться, что судебное рассмотрение будет полностью эффективным, можно ожидать — и это подтверждается фактами, — что административные решения менее согласованы во времени, чем судебные. (С этим связан тот факт, что прецедент играет меньшую роль в процессе принятия административных решений, чем судебных.) Это непосредственно вытекает из относительно зависимого характера административного судейства. Предрекаемой инновацией административного процесса была рыхлость структуры административного агентства. Оно должно быть в состоянии создавать правовые нормы, предоставлять доказательства по делу, решать судебные дела, проводить исследования, предлагать законопроекты и т. д. Считалось, что комбинирование функций является источником силы благодаря вертикальной интеграции, которая создается людьми, зачастую осуждающими ее в иных контекстах. На практике наиболее эффективной комбинацией была, по-видимому, комбинация функций обвинения и принятия решения. Если мы представим процесс принятия административных решений как последовательность действий — расследование, обмен состязательными бумагами, судебное разбирательство, принятие судебного решения и апелляция, — мы увидим, что комбинация подачи иска и принятия решения по апелляции в одном и том же органе действительно соответствует вертикальной интеграции в бизнесе. Экономическое оправдание вертикальной интеграции в бизнесе состоит в том, что она обеспечивает экономию издержек за счет замены контрактов командами в качестве метода координации производства (см. п. 10.8). Сущность проблемы координации в процессе изготовления стали, например, заключается в обеспечении того, чтобы производитель железа производил и доставлял производителю стали требуемое количество железа требуемого качества в требуемый момент («требуемый» означает соответствующий спецификациям производителя стали). Если компании находятся в раздельной собственности, эти спецификации должны либо быть записанными в контракте, заключаемом компаниями, либо быть предметом специальных переговоров. Если компании находятся в общей собственности, координация будет достигаться иным способом — менеджеры предприятия будут указывать производителю железа, сколько производить, какого качества и т. д.
Принуждение к исполнению правовых норм и администрирование Подобная проблема координации имеется и в рамках права. Подача иска, который имеет мало шансов (или не имеет вообще) быть удовлетворенным после разбирательства и апелляции, как правило, является напрасной тратой времени и денег. Она соответствует производству излишнего железа. Если обвинение не контролируется агентством, ответственным за вынесение решения, данное агентство сообщит обвинителю о своем «спросе» на иски косвенным образом — через правовые нормы или заключения, излагающие принимаемые агентством доктрины и выдвигаемые агентством требования к доказательствам. Подобное сообщение выполняет ту же функцию, что и спецификации в контракте покупателя и продавца. Альтернативным методом координации для агентства является контроль за подачей исков. При таком контроле оно может налагать вето на иски, в перспективах которых у него есть основания сомневаться, и инициировать подготовку исков, которые считает справедливыми и важными. A priori неясно, какой метод координации более эффективен в административном контексте, подобно тому как оптимальный уровень вертикальной интеграции a priori неясен в большинстве промышленных контекстов. Можно утверждать, что коммуникация посредством правовых норм и решений имеет тенденцию быть более эффективной, чем внутреннее управление, поскольку она заставляет агентство ясно формулировать политику и приоритеты, чтобы планировать заранее, а не реагировать на исковые предложения, подаваемые чиновникам агентства. В то же время можно утверждать, что формализация отношения агентства к процессу подачи исков подобным образом лишает агентство ценной гибкости и контроля. Координация является лишь одним из элементов, которые должны рассматриваться при анализе затрат и выгод комбинации функций по сравнению с их разделением. Другим элементом является предвзятость, которая в данном контексте означает, что агентство придает издержкам ошибочного решения об отклонении иска больший вес, чем издержкам ошибочного решения по принятию мер судебной защиты против ответчика. Предельный случай — когда агентство придает нулевой вес издержкам, которые несет невинно осужденный. Тогда оно будет (если имеет на это право) принимать меры, обеспечивающие осуждение всех ответчиков. Эти меры должны минимизировать социальные издержки, возникающие, когда правонарушители избегают наказания, и при минимальных административных издержках, поскольку бремя доказательства, лежащее на обвинителях, будет небольшим, а процессуальные права ответчика — нич- Зависит ли этот вывод от стремления агентства к максимизации: а) числа осуждений, взвешенных по серьезности преступлений, 6) сдерживания? Структура административного агентства ,;; Следует ли ожидать меньшей предвзятости от агентства, в котором функции обвинения и принятия решения разделены (как в Национальном управлении по вопросам трудовых отношений, Генеральный совет которого имеет полный контроль над обвинением, причем он не может быть назначен или смещен самим управлением)? По-видимому, нет. Такое административное агентство, как Национальное управление по вопросам трудовых отношений или Федеральная торговая комиссия, принципиально отличается от суда тем, что перед ним стоит задача выполнения некоторой независимой регулятивной цели (предотвращение несправедливых трудовых отношений, обмана покупателей или роста монополий), а не просто разрешения споров. Цели Торговой комиссии не изменились бы, если бы подача исков по вопросам, разбирательство по которым уже производилось до нее, была делегирована независимому органу, подобно тому как цели Национального управления по вопросам трудовых отношений не изменились бы, если бы обвинительные функции были переданы независимому Генеральному консультанту. В отношении целей агентства введение в действие штрафного или судебного приказа имеет иной вес по сравнению с отклонением иска. Введение в действие приказа способствует достижению цели агентства; отклонение иска — нет, как, скорее всего, оно будет рассматриваться оценивающими деятельность агентства. Предположим, в некоторый год Торговая комиссия (или Управление по вопросам трудовых отношений) отклоняет все поданные в нее жалобы, возможно, потому, что экономические условия, породившие исполняемые агентством законодательные нормы, полностью изменились. Перед конгрессом должна возникнуть потребность в ликвидации агентства. Подобные перспективы должны сдерживать от отклонения жалоб. Суды с их диверсифицированным портфелем дел не имеют аналогичных сдерживающих факторов против отклонения многих или большинства исков, поданных в соответствии с конкретной законодательной нормой. Желание контролировать предвзятость агентства стоит за положениями Акта об административной процедуре, относящимися к принятию административных решений и к судебному рассмотрению действий агентства. Судебное рассмотрение в значительной степени обязано своей эффективностью требованию, согласно которому в судебных делах должны быть собраны и записаны сведения о ранее проведенном судебном разбирательстве независимого лица, которое ведет опрос или допрос при коллегиальном слушании дела (административного судьи) и которое обычно выносит письменное решение. Эта система защитных мер не гарантирует, что предвзятое решение будет обнаружено и исправлено кассационным судом, но она сокращает выгоды агентства от предвзятости. Агентство не может во всех случаях избежать обнаружения предвзятости, и если оно приобретает сомнительную репутацию у кассационных судов, результаты могут Принуждение к исполнению правовых норм и администрирование быть очень серьезными, поскольку деятельность агентства может быть парализована враждебными судами. Когда агентство несет ответственность за фактическую подачу иска, как и за принятие судебного решения, дополнительный вес ложится на весы и предвзятость решений увеличивается. Агентство, отказывающееся от многих из своих собственных жалоб, подвергается критике, согласно которой, предъявляя необоснованные иски, оно показывает слабую способность к принятию решений и попусту растрачивает ограниченные ресурсы. Опасность предвзятости агентств могла стать причиной отказа законодательных органов в предоставлении агентствам сильных средств судебной защиты. Обычным административным средством является приказ о запрещении противоправного действия, по сути дела судебный запрет, и отсутствие других средств является, как мы видели (см. п. 13.2), причиной слабости. Если бы агентства могли налагать санкции, приводящие к значительным издержкам для ответчиков, социальные издержки предвзятых решений агентств были бы намного больше. Поиск по сайту: |
Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. Студалл.Орг (0.004 сек.) |