|
|||||||
АвтоАвтоматизацияАрхитектураАстрономияАудитБиологияБухгалтерияВоенное делоГенетикаГеографияГеологияГосударствоДомДругоеЖурналистика и СМИИзобретательствоИностранные языкиИнформатикаИскусствоИсторияКомпьютерыКулинарияКультураЛексикологияЛитератураЛогикаМаркетингМатематикаМашиностроениеМедицинаМенеджментМеталлы и СваркаМеханикаМузыкаНаселениеОбразованиеОхрана безопасности жизниОхрана ТрудаПедагогикаПолитикаПравоПриборостроениеПрограммированиеПроизводствоПромышленностьПсихологияРадиоРегилияСвязьСоциологияСпортСтандартизацияСтроительствоТехнологииТорговляТуризмФизикаФизиологияФилософияФинансыХимияХозяйствоЦеннообразованиеЧерчениеЭкологияЭконометрикаЭкономикаЭлектроникаЮриспунденкция |
Сравнение судебной и законодательной аллокации698 Тогда как многие правовые нормы, обсуждавшиеся в предыдущих главах, способствуют повышению эффективности, другие, такие как закон о минимальной заработной плате, законодательство о безопасности на автотранспорте, закон о трудовых отношениях и об ограничении конкуренции в банковской сфере (мы назвали лишь часть из них), не способствуют повышению эффективности. Список неэффективных норм, обсуждавшихся в этой книге, можно расширить до огромных размеров — в него войдет большая часть законодательных актов (statute law) и административных правил.6 Хотя корреляция далеко не совершенна, обычно нормы прецедентного права способствуют эффективности,7 тогда как нормы, принятые законодателями, обычно приводят к снижению эффективности.8 Как объяснить это важное различие в свойствах прецедентного права и права, создаваемого законодателем?9 6 См., например, Ann P. Bartel & Lacy Glenn Thomas. Predation Through Regulation: The Wage and Profit Effects of the Occupational Safety and Health Administration and the Environmental Protection Agency, 30 J. Law & Econ. 239 (1987); William F. Baxter. NYSE Fixed Commission Rates: A Private Cartel Goes Public, 22 Stan. L. Rev. 675 (1970); Denis A. Breen. The Monopoly Value of Household-Goods Operating Carrier Certificates, 20 J. Law & Econ. 153 (1977); Cabinet Task Force on Oil Import Control. The Oil Import Question (Govt. Printing Office 1970); Thomas W. Hazlett. The Demand to Regulate Franchise Monopoly: Evidence From CATV Rate Deregulation in California, 29 Econ. Inquiry 275 (1991); George W. Hilton. The Consistency of the Interstate Commerce Act, 9 J. Law & Econ. 87 (1966); Richard A. Ippolito & Robert T. Masson. The Social Cost of Government Regulation of Milk, 21 J. Law & Econ. 33 (1978); Ronald N.Johnson. Retail Price Controls in the Dairy Industry: A Political Coalition Argument, 28 J. Law & Econ. 55 (1985); William A. Jordan. Airline Regulation in America: Effects and Imperfections (1970); Joseph P. Kalt. The Economics and Politics of Oil Price Regulation: Federal Policy in the Post-Embargo Era (1981); Edmund W. Kitch, Marc Isaacson & Daniel Rasper. The Regulation of Taxicabs in Chicago, 14 J. Law & Econ. 285 (1971); Paul W. MacAvoy. The Regulation-Induced Shortage of Natural Gas, 14 J. Law & Econ. 167 (1971); Robert E. McCormick & Robert D. Tolllson. Politicians, Legislation, and the Economy: An Inquiry Into the Interest-Group Theory of Government (1981); Geoffrey P. Miller. The True Story of Carolene Products, 1987 S. Ct. Rev. 397; Lawrence Shepard. Licensing Restrictions and the Cost of Dental Care, 21 J. Law & Econ. 187 (1978). r Нормы общего права — не обязательно нормы, интерпретирующие законодательные акты. 8 За исключением законодательных норм, кодифицирующих принципы общего права (например, запрещающие убийство). 9 Административные нормы обсуждаются в главе 23. О причинах тенденции норм общего права к повышению эффективности см. также п. 8.1, 19.7 и 21.4.:••, л Сравнение судебной и законодательной аллокации Одно из объяснений заключается в отличиях процедуры формулировки норм судьями по сравнению с законодателями. Судья, особенно в апелляционном суде, где создается большинство норм прецедентного права, едва ли принимает решение на основе того, какая из сторон является более «достойной». Он знает об их личных качествах еще меньше, чем судья, участвующий в рассмотрении дела. И, как уже упоминалось, соображения по поводу относительных достоинств сторон (богатство, бедность, происхождение и т. д.) становятся второстепенными. Кроме того, решение, основанное на подобных соображениях, будет трудно аргументировать в судебном заключении. Наконец, методы оплаты труда судей и правила, регулирующие конфликты интересов, исключают выбор между конкурирующими видами деятельности на основе личных экономических интересов судьи. Почти всегда судья вынужден рассматривать стороны процесса как субъектов действий — владеющих землей, выращивающих тюльпаны, гуляющих по железнодорожным путям, водящих автомобили. В этих обстоятельствах вполне естественно интересоваться вопросом, какой из конкурирующих видов деятельности более ценен в экономическом смысле. Правила вынесения судебных решений уменьшают возможность групп интересов даже быть услышанными. Концепция «исковой правоспособности» (standing) ограничивает право подачи иска индивидом или организацией, которые могут получить явную и материальную выгоду при выигрыше процесса. Традиционно это означало, что торговые ассоциации и другие организованные группы не могли подавать иск, даже если бы их члены получали выгоду от благоприятного исхода. Это правило было смягчено, так что теперь, если какой-либо член группы имеет исковую правоспособность, группа в целом может подавать иск. (Это смягчение иногда защищают как дающее интересам покупателей более высокий шанс быть учтенными судом. Что вы думаете об этом аргументе? Велика ли вероятность того, что организованная группа покупателей или группа общественных интересов представляет обобщенные интересы покупателей или общества, или же это просто еще одна группа интересов? Возвратитесь к этим вопросам после прочтения п. 19.3.) Законодательный процесс имеет сильное отличие от судебного. В нем не существует нормы, запрещающей принятие в расчет достоинств индивидов, попадающих в сферу влияния предлагаемого закона. Система состязательности с ее сравнением конкретных конфликтующих видов деятельности, обеспечивающим постоянное внимание в споре к вопросам относительных издержек, не применяется. Кроме того, законодательные средства перераспределения благосостояния намного гибче и мощнее судебных. Как правило, единственный способ, которым суд общего права может перераспределять благосостояние, — явное или косвенное введение акцизного налога на деятель- Рынок, система состязательности в суде... ность, упомянутую в иске. Перераспределение благосостояния таким способом — дело непростое.10 Возможно, поэтому рост благосостояния современного государства требовал введения налогообложения доходов (разумеется, причинная связь может идти в противоположном направлении). При наличии подоходного налога перераспределение с большей эффективностью достигается с помощью увеличения налоговых ставок, чем путем введения неэффективных правовых норм. Несмотря на то что и акцизные налоги (или правовые нормы, действующие подобным образом), и подоходные налоги искажают стимулы (как мы видели в главе 17), — предположим, они искажают стимулы в равной степени, — полные издержки неэффективной правовой нормы, скорее всего, превосходят полные издержки небольшого увеличения ставок подоходного налога, которое может потребоваться для достижения того же объема перераспределения, что и при введении правовой нормы.11 Стало быть, если суды общего права не имеют эффективных средств для перераспределения благосостояния, иными словами, разрезания экономического пирога между соперничающими группами интересов, то всем группам интересов должно быть выгодно, если суды при исполнении принципов общего права, а не законов будут сосредоточиваться на увеличении общих размеров этого пирога. Анализ в этом параграфе должен рассматриваться как предварительный, пока в последующих параграфах этой главы мы не рассмотрим более подробно роль групп интересов в законодательном процессе и формировании стимулов судей, а в следующей главе — роль прецедентов в судебной практике. Но мы можем начать рассмотрение важной нормативной проблемы выбора между законодательными нормами и нормами прецедентного права. Это взаимозаменяемые методы создания правовых обязанностей, и, даже если законодательный процесс вследствие политики групп интересов обладает значительно меньшей эффективностью, чем судебный, общество не может управляться эффективно посредством лишь прецедентного права. Требование исковой правоспособности уменьшает число случаев, в которых суд может выработать или изменить правовую норму. Он не может действовать в тот момент, когда потребность в новой правовой норме или в изменении старой впервые становится очевидной. Он должен ждать до тех пор, пока ему не придется рассматривать конк- 10 См. п. 16.6; см. также Raaj Kumar Sah. How Much Redistribution Is Possible Through Commodity Taxes?, 20 J. Pub. Econ. 89 (1983). Хорошо, но почему суды общего права не могли выработать концепцию минимальной заработной платы и использовать ее для перераспределения благосостояния? 11 См. Louis Kaplow & Steven Shavell. Why the Legal System Is Less Efficient Than the Income Tax in Redistributing Income, 23 J. Leg. Stud. 667 (1994).
Экономическая теория законотворчества ретный правовой конфликт. Одним из оправданий требования исковой правоспособности является тот факт, что оно обеспечивает наличие у суда некоторой доказательной базы для своего решения. В экономических терминах, оно сокращает информационные издержки создания правовых норм судом. Однако одним из следствий является неосуществимость такого создания правовых норм, когда требуется срочное принятие нового закона или когда требуется значительное изменение законов. В этом заключается одна из причин принятия презумпции, что закон применяется перспективно, а новая доктрина прецедентного права — ретроспективно. Другой довод в пользу этих противоположных допущений заключается в том, что изменение в прецедентном праве с большей вероятностью можно предвидеть, поскольку судьи обычно придерживаются установившихся принципов и акцентируют их, а не следуют изменениям общественного мнения. Судьи, не подверженные демократическому контролю через избирательный процесс, могут рассматриваться как недобросовестные агенты граждан, даже как тираны, если только они не демонстрируют, что они действуют в рамках делегированных им полномочий. Другое следствие требования исковой правоспособности заключается в том, что создание законов законодательными органами имеет тенденцию быть более эффективным, чем создание правовых норм судом. Часто факты рассматриваемых судом дел не поднимают вопросов, имеющих отношение к реформе законодательства. Хорошим примером являются внесудебные действия, предотвращающие судебное рассмотрение случаев определенного типа, тем самым суды теряют возможность контроля за данным видом поведения. Другой пример — разработка соглашений, позволяющих обойти неэффективные нормы прецедентного права, так что немногие судьи имеют возможность повторного применения подобных норм. 19.3. Экономическая теория законотворчества12 Институциональное различие, заслуживающее отдельного рассмотрения, — большая опора на избирательный процесс при назначении законодателей, чем при назначении судей. Этот процесс создает ры- 12 Предложена в работе George J. Stigler. The Theory of Economic Regulation, 2 Bell J. Econ. & Mgmt. Sci. 3 (1971). Ее развитие см. в работах Sam Peltzman, Toward a More General Theory of Regulation, 19 J. Law & Econ. 211 (1976); Gary S. Becker. A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence, 98 Q.J. Econ 371 (1983); Becker. Pressure Groups and Political Behavior, in Capitalism and Democracy: Schumpeter Revisited 120 (R. D. Сое & С. К. Wilbur eds. 1985). Экономическая теория законотворчества и поведе- Рынок, система состязательности в суде... нок законотворчества, на котором законодатели «продают» законодательную защиту тем, кто может повлиять на их избирательные перспективы с помощью денег или голосов. Этот рынок характеризуется острыми проблемами «безбилетника». Тот, кто находится в потенциальной сфере действия некоторого будущего закона, выиграет от его введения независимо от того, вносит ли он какой-либо вклад — финансовый или иной — в принятие этого закона. Поэтому здесь имеется близкая аналогия с картелизацией, которая подкрепляется тем фактом, что столь значительное количество законодательных норм представляется разработанным для обеспечения картельного ценообразования со стороны регулируемых фирм. Данная аналогия помогает объяснить, почему покупатели не преуспевают в законодательном процессе: они слишком многочисленны, чтобы организовать эффективный «картель» в поддержку или в оппозицию существующим или предлагаемым законодательным нормам. Факторы, делающие отрасль предрасположенной к картелиза-ции (обсуждались в п. 10.1), помогают предсказать, кто преуспеет, а кто потерпит неудачу в приобретении законодательной защиты, однако существуют важные различия между обычным картелем и политически действенной коалицией. Во-первых, малочисленность членов играет меньшую роль на законодательной арене, чем на рыночной. Чем меньше конкурентов на рынке, тем легче им будет организовать частный картель, который едва ли будет обнаружен, и поэтому их спрос на законодательную защиту может быть меньше, чем спрос аналогичного, но более многочисленного объединения конкурентов.13 Во-вторых, поскольку антимонопольные законы не запрещают (и не могут делать этого по конституции)14 конкурентам сотрудничать в оказании влияния на законодательную деятельность (в отличие от совместного установления цены), с проблемами «безбилетника» легче бороться на законодательной, чем на рыночной арене. И в-третьих, в той степени, в которой число фирм, ищущих законодательной ния правительства в целом ныне известна под именем теории «общественного выбора». Блестящий обзор см. в работе Daniel A. Farber & Philip P. Frickey. Law and Public Choice: A Critical Introduction (1991), особенно введение и глава 1; критику данной теории см. в статье Symposium on the Theory of Public Choice, 74 Va. L. Rev. 167 (1988). 13 Однако важная оговорка заключается в том, что законодательство может приносить выгоду, превышающую ту, которую может принести частный картель. Например, на рынке с небольшим числом продавцов, но легким входом частная картелизация может быть невыгодной для этих продавцов, однако законодательство, запрещающее вход новых продавцов, может быть очень выгодным. 14 Eastern Railroad Presidents Conference v. Noerr Motor Freight, Inc., 365 U.S. 127 (1961). Экономическая теория законотворчества поддержки, положительно взаимосвязано с числом индивидов, занятых в фирмах или иным образом экономически зависимых от них, или в случае, если индивиды (например, члены некоторого профессионального или иного объединения по роду занятий) ищут такой поддержки, большая численность, усложняя проблемы «безбилетника», может иметь компенсирующий эффект за счет увеличения избирательной силы данного объединения. Этими факторами можно объяснить, почему регулирование монополий более распространено в таких областях, как сельское хозяйство, трудовые отношения и профессиональные группы, где частная картелизация, как правило, невозможна из-за большого числа членов, необходимого для обеспечения эффективности картеля, чем в отраслях с сильной концентрацией, таких как производство стали или алюминия. Тем не менее следует ожидать, что наиболее успешными будут относительно немногочисленные и однородные группы интересов, как в случае с эффективными переговорными группами на предприятии (см. п. 11.2). Немногочисленность членов снижает трансакци-онные издержки, увеличивает издержки «безбилетников» (уменьшая вероятность наличия того, чем можно будет бесплатно воспользоваться, т. е. каждый член группы тем более важен для успеха группы, чем меньше членов в группе), увеличивает выгоды перераспределения и уменьшает вероятность организованной оппозиции, сокращая издержки на каждого оппонента. Чтобы понять последние два пункта, отметим, что, если группа из 10 человек берет 20 долл. у 100 других, издержки каждого плательщика трансферта составляют лишь 20 центов, а выгоды каждого получателя трансферта составляют 2 долл.; если размеры групп обратны вышеупомянутым, то издержки плательщиков составят 2 долл., а выгоды получателей — 20 центов на каждого. Читатель может задаться вопросом, почему политически эффективные группы15 практикуют такие, казалось бы, неэффективные методы трансферта благосостояния в свою пользу, как ограничение входа или ценовой конкуренции. Единовременный фиксированный трансферт в отрасль, равный приведенной ценности ожидаемой прибыли от административного ограничения конкуренции, должен дать отрасли выгоды, которые она получила бы от сокращения конкуренции, причем без неэффективных издержек в виде сокращения объема выпуска (см. п. 9.2). Но этот анализ игнорирует вопрос о том, где взять средства для этой субсидии. Ответом является налогообложение, которое, как мы видели в главе 17, характеризуется теми же эффектами замещения, что и монополия. В любом случае при относительной редкости непосредственных трансфертов они, возможно, мало влияют на эффективность. Скорее, косвенный характер трансферта, 18 Обязательно ли это должны быть группы производителей? См. п. 12.7. Рынок, система состязательности в суде... возникающего при введении административных ограничений конкуренции, повышает информационные издержки противодействия этому трансферту. Это особенно явно, если прямой трансферт является единой суммой, представляющей полную приведенную ценность законодательных щедрот, — это должна быть крупная сумма, которую трудно не заметить. Но если для противодействия этой проблеме трансферт выплачивается постепенно, он привлечет новый вход в отрасль и ожидаемые выгоды фирм, получивших «подарок», рассеются. Все это создает довольно плохое мнение о группах интересов. Но реальное экономическое возражение направлено не против групп интересов, а против использования политического процесса для принятия экономических решений. Поскольку выгоды от голосования для индивида пренебрежимо малы в каком-либо практическом смысле — приближаются к нулю практически при любых, особенно местных, выборах, — средний избиратель не имеет стимула к инвестированию значительных средств в изучение различных кандидатов или их политических программ, не говоря уже об участии в покрытии издержек их избирательных кампаний.16 Однако без значительных инвестиций политические меры могут быть особенно трудными для понимания. Существует еще одно объяснение рациональности неведения избирателей. Они обычно голосуют не за политические меры, а за их представителей. Избиратели не только не могут противодействовать исполнению предвыборных обещаний кандидатов иначе, кроме как голосуя против них на следующих выборах (если они будут баллотироваться на переизбрание), — здесь нет аналога фидуциарного принципа, снижающего агентские издержки в других видах отношений «поручитель-исполнитель», — но и при выборе кандидатов избиратели выбирают среди пакетов обещаемых политических мер. Вполне возможно, что ни один из пакетов не окажется особенно привлекательным. На самом деле они могут быть в равной степени непривлекательными, если, например, избиратель предпочитает меры А к В мерам С и D, но кандидат X обещает выполнить А и С, а кандидат У— В и D. Группы интересов играют важную роль в обеспечении электората информацией и в финансировании политических кампаний. К сожалению, по обсужденным выше структурным причинам конкуренция между группами интересов не может привести ни к эффективному, ни к справедливому набору правовых норм. На самом деле группы 16 Удивительно ли, что только примерно половина избирателей действительно участвуют в процессе голосования? Для экономиста удивительно, почему голосует столь значительная часть избирателей. Можно предположить, что голосовать не имеет смысла, пока численность электората не уменьшится до сотни или менее человек. Можете ли вы найти экономическое объяснение, почему в голосовании участвует больше пожилых людей, чем людей среднего возраста?
Экономическая теория законотворчества интересов обостряют проблему апатии избирателей, вклиниваясь между избирателем и его представителем, или, в экономических терминах, увеличивая агентские издержки. В то же время группы интересов играют важную роль в преодолении другой проблемы использования голосования для аллокации ресурсов, которая заключается в том, что голоса избирателей не отражают интенсивности предпочтений, как это происходит, хотя и несовершенно, при «голосовании» деньгами на рынке («выкладывайте деньги за то, на что указывает ваш аппетит»). Предположим, кандидат предлагает пакет политических мер (скажем, с сильным уклоном в сторону антисемитизма, инфляции и субсидий для мелкого бизнеса), который должен принести среднюю выгоду в 1 долл. каждому из 200 000 избирателей, но средние издержки остальных 10 000 избирателей составят 1000 долл. Очевидно, что пакет неэффективен, но если выступающему против него меньшинству не позволить сформировать группу интересов, чтобы истощить кандидата, он вполне может быть избран. Другой тезис, позволяющий глубже рассмотреть проблему групп интересов, заключается в том, что многие законы (большинство норм уголовного права, например) не являются продуктом деятельности узких групп интересов. Хотя группа интересов тем менее сплоченна, чем больше ее численность, если искомые группой выгоды достаточно велики, есть возможность преодолеть проблемы «безбилетника», особенно если оппозиция в свою очередь неорганизованна.17 Но заметим, что, как только принят закон, отвечающий общественным интересам, могут сформироваться группы интересов, имеющие частную заинтере^ сованность в расширении сферы его действия, вполне возможно, сверх эффективных пределов. Работники исправительных учреждений, полицейские и защитники по уголовным делам имеют материальную заинтересованность в функционировании системы уголовного правосудия, хотя эти система не является продуктом давления узких групп интересов. Роль групп интересов невелика в судебной системе, о чем красноречиво свидетельствует быстрый и непреклонный отказ общего права от утверждения, согласно которому конкуренция является причинением ущерба, — утверждения, которое лежит в основе многих законодательных норм, регулирующих бизнес. Кроме процедурных различий, отмечавшихся в предыдущих параграфах, избирательный процесс, хотя он широко используется на уровне штатов и местных образований, является менее пристрастным, дискуссионным и дорогостоящим. Конечно, действуя через выборных должностных лиц, группы интересов могут влиять и действительно влияют на назначе- 17 Jurgen Backhaus. Efficient Statute Law, in Essays in Law and Economics: Corporation, Accident Prevention and Compensation for Losses 23 (Michael Faure & Roger Van den Bergh eds. 1989). Рынок, система состязательности в суде... ние судебных чиновников. Но, как только судья занимает должность, он в значительной мере изолирован от давления групп интересов — на федеральном уровне почти полностью.18 Поиск по сайту: |
Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. Студалл.Орг (0.007 сек.) |