Выбор дел государственным агентством

Выбор принудительным органом объекта концентрации своих ресур­сов интересен в силу монопольного положения в принуждении к ис­полнению правовых норм, которое часто занимают государственные органы. Данный вопрос рассматривается здесь при допущении, что орган выступает как рациональный максимизатор, сравнивая ожида­емые доходы и ожидаемые издержки альтернативных способов ис­пользования своих ресурсов. Это допущение (дальнейшее рассмотре­ние см. в п. 22.5) может показаться не совместимым с тем фактом, что государственные принудительные органы являются частью поли­тического процесса, в котором максимизация ценности не является господствующим критерием. Но здесь нет несовместимости. Полити­ческие соображения могут повлиять на оценки, которые агентство использует при определении дохода от выигрыша дела определенного типа: оно может придавать большее значение наказанию за уход из картеля, чем наказанию за членство в нем. Но как только эти оценки выявлены и тем самым цели определены, орган может стараться использовать свои ресурсы максимально эффективно для достижения этих целей.

Государственные органы критикуются за выделение чрезмерно больших количеств ресурсов на расследование тривиальных дел. Эко­номический анализ подсказывает, что эта критика является поверх­ностной. Важность дела — заинтересованность государственного орга­на в успешном исходе — является лишь одним из критериев эффек­тивной аллокации ресурсов этого органа. Объясним это.

Ожидаемая полезность расследования дела для органа является выгодой для него в случае выигрыша дела, дисконтированная вероят­ностью этого выигрыша. Для упрощения анализа предположим, что орган заинтересован лишь в расследовании двух дел, А и В, и решение должно заключаться в том, как распределить фиксированный бюд­жет между ними. Дело А является более важным. Выигрыш в нем увеличит полезность государственного органа на 100 единиц. Выиг­рыш в деле В принесет лишь 50 единиц. Ценность проигрыша в любом из этих дел равна нулю. Поскольку вероятность благоприят­ного исхода обоих процессов является отчасти функцией расходов государственного органа на судебное преследование, может показать­ся, что орган должен затратить все или большую часть своих ресурсов на процесс А. Но это было бы правильным, только если бы расходы органа были единственным фактором, влияющим на вероятность того или иного исхода каждого процесса, а это не так. Критически важны­ми являются и расходы ответчика, равно как и сравнительная эффек­тивность расходов государственного органа и ответчика в определе­нии исхода процесса.

Принуждение к исполнению правовых норм и администрирование

Если процесс очень важен для ответчика, он может затратить много средств на защиту. Чем больше он затрачивает, тем менее эффективны расходы государственного органа на судебное разбира­тельство, если только последний не увеличивает эти расходы для нейтрализации расходов ответчика (см. п. 21.8). В любом случае, ожидаемая полезность процесса для государственного органа за выче­том издержек судебного преследования станет меньше. Поэтому при прочих равных условиях государственный орган предпочтет инвести­ровать ресурсы в процесс, который сравнительно менее важен для ответчика. Конечно, если бы ставки истца и ответчика были всегда одинаковыми, снижение издержек государственного органа по разби­рательству дела, которое не имеет значения для ответчика, компенси­ровалось бы снижением ожидаемой полезности для государственного органа, так как дело не имело бы значения для него. Но дело может иметь значение для государственного органа и не иметь значения для ответчика, поскольку, хотя денежные ставки — это все, что интересу­ет ответчика, — могут быть невелики, дело при выигрыше государ­ственного органа может создать полезный прецедент, одновременно увеличивающий эффективность расходов государственного органа на судебные разбирательства в будущем и сдерживающий от некоторых нарушений соответствующей нормы. При этом дело может представ­ляться тривиальным наблюдателям, которые игнорируют его значе­ние в создании прецедента.

До сих пор мы подразумевали, что число процессов, инициируемых государственным органом, является заданной величиной, но это, ра­зумеется, не так. По мере того как государственный орган инициирует все больше процессов определенного типа, его общая ожидаемая полез­ность возрастает, но с убывающей скоростью, поскольку процессы, которые легко выиграть, будет все труднее найти. Чем в большей степени вероятность выигрыша снижается в зависимости от числа процессов, тем меньше процессов будет инициироваться. Возможно, степень уменьшения вероятности выигрыша будет выше в классах сравнительно важных дел, чем в классах сравнительно маловажных дел. Число незначительных нарушений обычно больше числа крупных нарушений. Дела, которые легко выиграть, не «заканчиваются» так быстро. Это еще одна причина, по которой можно ожидать, что мелкие дела будут доминировать в деятельности государственного органа.

Утверждалось, что истцы выигрывают примерно в 50% судебных разбирательств, поскольку ошибки в предсказании исхода — необхо­димое условие возникновения судебного разбирательства — более ве­роятны при близких позициях.⁹ Этот аргумент зависит от довольно специфического допущения, согласно которому стороны располагают

⁹ George L. Priest & Benjamin Klein. The Selection of Disputes for Litigation. 13 J. Leg. Stud. 1 (1984).

Выбор дел государственным агентством

одной и той же и очень точной информацией по поводу исхода дела при судебном разбирательстве, что позволяет им прийти к договор­ному урегулированию в почти всех хорошо сбалансированных делах.¹⁰ Поскольку это допущение часто не выполняется, неудивительно, что 50%-ная гипотеза не имеет большой поддержки.¹¹ Существует неза­висимая причина, по которой большинство государственных органов выигрывают в более чем 50% процессов. В отличие от частных ис­полнителей государственные органы подвержены бюджетному огра­ничению. Орган со значительным бюджетным ограничением может вообще не инициировать любые дела с равными позициями. (Это спра­ведливо в отношении большей части уголовных дел в наши дни.) Поэтому, хотя большая часть дел будет решена договорным урегули­рованием, судебные разбирательства по-прежнему будут проводиться в делах с перевесом одной из сторон.

Полный анализ государственного регулирования должен соче­тать анализ государственного принуждения к исполнению правовых норм (данная глава) с анализом наказаний (глава 7). Чтобы проил­люстрировать это, рассмотрим влияние увеличения прогрессивности подоходного налога на следование законам о подоходном налоге.¹² Может показаться очевидным, что следование закону со стороны на­логоплательщиков с высоким доходом сократится, а со стороны на­логоплательщиков с низким доходом — увеличится, и потому веду­щее себя рационально Налоговое управление должно будет перемес­тить аудиторские ресурсы от налогоплательщиков с низким доходом к налогоплательщикам с высоким доходом. Но это не обязательно так. Увеличение предельной налоговой ставки налогоплательщиков с высоким доходом действительно увеличивает выгоду от занижения декларируемых доходов, но оно также увеличивает выгоды Налогово­го управления от аудиторских проверок налогоплательщиков с высо­ким доходом. Последний эффект может преобладать по двум причи­нам. Во-первых, если налогоплательщики в основном не расположены к риску, увеличение выгоды от занижения декларируемых доходов и соответствующее увеличение убытков от выявления этого занижения делает занижение более рискованной и потому (при прочих равных условиях) менее привлекательной стратегией. Во-вторых, независимо от отношения к риску большие ожидаемые убытки от выявления занижения доходов уменьшают большие ожидаемые выгоды от этого занижения. Рациональный налогоплательщик знает, что Налоговое

¹⁰ См. Steven Shavell. Any Frequency of Plaintiff Victory at Trial Is Possible. 25 J. Leg. Stud. 493 (1996).

¹¹ cm. id., 500-501.

¹² cm. Michael J. Graetz, Jennifer F. Reinganum & Louis L. Wilde. The Tax Compliance Game: Toward am Interactive Theory of Law Enforcement. 2 J. Law, Econ. & Organization 1 (1986).

Принуждение к исполнению правовых норм и администрирование

управление имеет большую ожидаемую выгоду от его аудиторской проверки, чем имеет он от занижения декларируемых доходов, и это приведет к тому, что он будет скрывать меньшую часть своего дохода, что в свою очередь позволит Налоговому управлению перераспреде­лить аудиторские ресурсы в направлении налогоплательщиков с низ­ким доходом, которые, по простой инверсии вышеприведенного ана­лиза, имеют более сильный стимул к занижению декларируемого дохода, чем ранее. Как изменится этот анализ, если Налоговое управ­ление имеет бюджетное ограничение, т. е. не может увеличивать свои расходы до тех пор, пока последний затраченный доллар создает доллар ожидаемых доходов? Как тогда достигается равновесие?

Важный вопрос в принуждении к исполнению налогового зако­нодательства — должно ли Налоговое управление раскрывать свои критерии аудиторских проверок. Интуитивный ответ отрицателен, поскольку раскрытие критериев должно побудить налогоплательщи­ков к занижению декларируемого дохода вплоть до уровня, при кото­ром начинается аудит. Но это не обязательно так. Налогоплательщик может сделать вывод из лояльности Налогового управления, что кри­терии менее жестки, чем на самом деле, и потому может скрыть большую сумму. (Скорее всего, он сделает такой вывод, если агент­ства, достигающие высокой частоты аудиторских проверок, громко сообщают об этом факте. Где мы уже встречались с этой проблемой?) Некоторая часть дополнительного занижения доходов будет выявлена аудиторскими проверками, но значительная часть не будет выявлена, поскольку ресурсы Налогового управления ограничены и методоло­гия аудита несовершенна.¹³ Разумеется, чем в большей степени нало­гоплательщик не расположен к риску, тем в большей степени он будет сдерживаться от занижения декларируемых доходов полной неопределенностью относительно вероятности аудиторской проверки.

Допущение, согласно которому государственные органы ведут себя как рациональные максимизаторы (учитывая распределительное зна­чение, которое законодательные органы присваивают результатам де­ятельности органа по принуждению к исполнению правовых норм), подсказывает экономический довод в пользу государственного обес­печения правовой поддержки неимущих обвиняемых по уголовным делам. Успех обвинительного органа может зависеть от его выигрыша во многих процессах (в зависимости от их значения) при как можно меньших расходах. Поскольку может оказаться дешевле осудить от­ветчика, не имеющего адвоката, чем ответчика, имеющего оного, даже если первый невиновен, а второй виновен, обвинители могут иметь стимул к судебному преследованию невиновных, если они являются неимущими. Результатом будет создание социально непродуктивных

¹³ См. Mark В. Cronshaw & James Aim. Tax Compliance With Two-Sided Uncertainty. 23 Pub. Fin. Q. 139 (1995).

Структура административного агентства

издержек наказания, сокращение сдерживающего эффекта уголовно­го наказания и отвлечение ресурсов обвинения из областей, где они использовались бы более продуктивно с точки зрения общества. По­этому право на адвоката можно отстаивать как метод создания пра­вильных стимулов для обвинителей.¹⁴

Хотя федеральные суды отказываются давать консультативные заключения, федеральные административные агентства, такие как Налоговое управление и Комиссия по ценным бумагам и биржам, предоставляют довольно много консультаций по запросам лиц, под­вергающихся их регулирующей деятельности. Почему существует это различие в готовности к предоставлению консультаций?¹⁵ Суды опи­раются на конкретные споры в информировании о существенных фактах; и большинство американских судов имеют общую, а не спе­циализированную юрисдикцию. Поэтому у судов недостаточно боль­шая доказательная база для предоставления консультаций, а число потенциальных просьб о консультациях чрезмерно велико. Помимо конкретных споров агентства имеют другие источники информации и ограниченную юрисдикцию, что уменьшает потенциальное число просьб о консультации. Кроме того, просьбы о консультации у администра­тивного агентства в значительной степени являются самоограничен­ными. Запрос может раскрыть информацию о подавшем его, которая может инициировать административную проверку. Что более важно, если агентство сообщает подавшему запрос, что предполагаемая ли­ния поведения незаконна, и он в дальнейшем следует этой линии поведения, агентство для сохранения доверия к своей консультатив­ной деятельности будет вынуждено инициировать судебное преследо­вание, тогда как в случае отсутствия запроса на консультацию аген­тство могло бы проигнорировать данную проблему. Этот сдерживаю­щий от просьбы консультации фактор отсутствует, если суд является официальным органом, предоставляющим консультации, поскольку суд не является обвинительным органом.

Поиск по сайту: