Случай применения жилищного кодекса

Помощь бедным в решении жилищных проблем является традици­онной услугой, предоставляемой государством. Существуют различ­ные виды помощи. Один из них заключается в найме подрядчиков для строительства домов, поступающих в собственность государства, и сдаче этого жилья внаем неимущим с нулевой или минимальной арендной платой. Другой состоит в предоставлении неимущим де­нежных средств, которые они имеют право потратить только на жи­лье. Этот метод субсидирования обладает привлекательной особенно­стью с точки зрения экономиста — он сохраняет частный рынок жилья. Этот метод просто обеспечивает более эффективный спрос

³⁰ В случае адвоката, нанятого для осуществления развода, этот эффект может быть компенсирован тем фактом, что второй супруг также имеет право на бесплатные правовые услуги.

Перераспределение богатства по правилам ответственности...

со стороны неимущих на жилье, предоставляемое рынком. Правда, в краткосрочном периоде это может привести к повышению аренд­ной платы, а значит, сделать других плательщиков ренты беднее, а владельцев — богаче в результате субсидии. Это стандартная кратко­срочная реакция на волну спроса, отражающая тот факт, что произво­дительные мощности по определению фиксированы в краткосрочном периоде (более полное объяснение см. в п. 21.12). Но в долгосрочном периоде запас жилого фонда возрастет и цена снова снизится (полно­стью?) до уровня, предшествовавшего субсидии. Государственное жи­лищное строительство приводит к еще худшим краткосрочным эф­фектам: в краткосрочном периоде — прежде чем жилье фактически построено и сдано в аренду — бедные вообще не получают выгоды от государственного жилья. Система частичного субсидирования квартпла­ты или жилищных ваучеров не только является более гибкой, но и значительно быстрее помогает тем, для кого она предназначена.³¹

Как государственное жилищное строительство, так и субсидии по оплате жилья требуют участия налоговых и бюджетных органов государства, а не судов. Но существует метод (осмысленной) помощи неимущим в удовлетворении их жилищных потребностей, который напрямую задействует суды: соблюдение жилищного кодекса. Этот кодекс указывает минимальные жилищные стандарты, хотя вопрос о том, предназначены ли они для обеспечения надлежащего минималь­ного уровня безопасности и санитарных условий или для субсидиро­вания строительной промышленности, остается открытым для об­суждения. Правовая наука была изобретательной в предложении средств, с помощью которых нарушители жилищного кодекса могут быть подвергнуты санкциям, позволяющим значительно сократить частоту нарушений. Решение проблемы обеспечения не соответствую­щего стандартам жильем путем правовых санкций имеет дополни­тельную привлекательность в том, что оно позволяет (или предполо­жительно позволяет) устранить основное проявление бедности без каких бы то ни было государственных расходов.

Влияние исполнения жилищного кодекса отображено на рис. 16.3, где dj — рыночная кривая спроса на жилье для лиц с низким дохо­дом до принятия мер по исполнению жилищного кодекса. Она имеет отрицательный наклон, так как не все съемщики оставят свое жилье, если арендная плата возрастет в результате увеличения предельных издержек домовладельцев; МС_г — кривая предельных издержек до­мовладельцев до принятия мер по исполнению кодекса. Ее наклон

³¹ Эмпирический анализ взаимозависимости государственного жилищ­ного строительства и рентных субсидий см. в работах Edgar О. Olsen & David М. Barton. The Benefits and Costs of Public Housing in New York City, 20 J. Pub. Econ. 299 (1983); G. Thomas Kingsley. Housing Vouchers and America's Changing Housing Problems, in Privatization and Its Alternatives 115 (William T. Gormley, Jr., ed. 1991).

634 Неравенство доходов, распределительная справедливость и бедность

положителен. Это отражает тот факт, что создание жилья для неиму­щих подразумевает использование некоторых специализированных ресурсов, в частности земли, которые были бы менее ценными при любом другом способе использования.

Исполнение жилищного кодекса оказывает два основных влия­ния на рынок, отображенный на рис. 16.3.³² Улучшая качество жилья, оно увеличивает спрос на него. Увеличивая издержки домовладельцев по содержанию жилья, которые являются предельными, поскольку изменяются в зависимости от количества предоставляемого жилья, оно сдвигает кривую предельных издержек вверх. Сдвиг, показанный на рис. 16.3, значителен по сравнению со сдвигом кривой спроса по правдоподобному допущению. И если бы величина спроса быстро реагировала на улучшение качества жилищных условий, домовладель­цы добровольно улучшали бы качество и не было бы необходимости в контроле за соблюдением жилищного кодекса. Спрос и предложе­ние на рис. 16.3 изображены вполне эластичными по (опять же прав­доподобным) допущениям, что у жителей трущоб недостаточно ресур­сов, чтобы платить гораздо более высокую ренту и что арендная плата за низкокачественное жилье уже настолько снижена по отношению к издержкам, что дальнейшее уменьшение этой платы приведет к ухо­ду многих домовладельцев с рынка низкокачественного жилья (на­пример, они передадут свою собственность городу).

Если принять эти допущения, то контроль исполнения жилищ­ного кодекса приводит к значительному сокращению предложения дешевого жилья (от q^ до q₂) в сочетании со значительным ростом

³² Третьим влиянием является снижение земельной ренты, получае­мой землевладельцами (предположим, они являются собственниками зем­ли). Ирония здесь состоит в том, что некоторые из этих «рантье» почти бедны и для них владение ветхой собственностью является первым шагом к спасению от бедности.,

Перераспределение богатства по правилам ответственности...

цены остающегося предложения (отр_х до р₂). Влияние на качество на самом деле преуменьшается (хотя в той же степени преувеличивает­ся влияние на цену) на рис. 16: некоторая часть предложения высо­кокачественного жилья, созданного в результате мер по исполнению жилищного кодекса, может быть сдана в аренду состоятельным граж­данам.³³ Эти эффекты можно было бы компенсировать субсидиями по квартплате, но это лишило бы программу ее политически привлека­тельного свойства свободы от государственных расходов.³⁴

Понятно, что величина влияний, показанных на рис. 16.3, зави­сит от (произвольно заданного) расположения кривых. Утверждалось даже, что спрос может быть совершенно эластичным в соответствую­щем диапазоне (что подразумевает отсутствие ценового эффекта от мер по исполнению жилищного кодекса³⁵), поскольку малейшее уве­личение приведет к отказу многих съемщиков от арендуемого ими жилья.³⁶ Но поскольку отказ является дорогостоящим (он подразу­мевает отказ от ценности большей площади и от уединения при про­живании одной семьи в квартире), съемщики определенно будут го­товы заплатить, чтобы избежать переселения, т. е. готовы платить в определенной степени более высокую ренту. Это означает, что спрос не является совершенно эластичным. Согласно эмпирическим наблю­дениям, рис. 16.3 дает более точное приближение к реальным услови­ям рынка дешевого жилья, чем модель, подразумевающая совершен­ную эластичность спроса.³⁷

³³ Может ли быть скрытой целью жилищного кодекса увеличение предложе­ния жилья для граждан со средним доходом за счет бедных? См. George J. Stigler. Director's Law of Public Income Redistribution, 13 J. Law & Econ. 1 (1970).

³⁴ Каково экономическое различие между объединением мер по испол­нению жилищного кодекса с рентными субсидиями и программой рентных субсидий без принятия мер по исполнению жилищного кодекса?

³⁵ При этом все равно будет присутствовать влияние на качество: пока­жите это графически.

³⁶ Bruce Ackerman. Regulating Slum Housing Markets on Behalf of the Poor: Of Housing Codes, Housing Subsidies and Income Redistribution Policy, 80 Yale L. J. 1093 (1971). Данная работа критикуется в статье Neil К. Komesar. Return to Slumville: A Critique of the Ackerman Analysis of Housing Code Enforcement and the Poor, 82 Yale L. J. 1175 (1973).

Один суд предложил, чтобы домовладельцам запретили в соответствии с теорией репрессивного выселения (retaliatory eviction) отказываться от домов вместо принятия мер по исполнению жилищного кодекса при наличии «воз­можности» принятия этих мер. Robinson v. Diamond Housing Corp., 463 F. 2d 853, 869 (D.C. Cir. 1972). Увеличило или уменьшило бы подобное за­прещение в долгосрочном периоде предложение жилья для неимущих?

³⁷ Werner Z.Hirsch. Law and Economics: An Introductory Analysis 71-81 (2d ed. 1988); Hirsch. Effects of Habitability and Anti-Speedy Eviction Laws on Black and Aged Indigent Tenant Groups: An Economic Analysis, 3 Intl. Rev. Law & Econ. 121 (1983).

636 Неравенство доходов, распределительная справедливость и бедность

Согласно другому утверждению, меры по исполнению жилищно­го кодекса должны привести к увеличению предложения жилья для бедных, если органы, проводящие эти меры, сосредоточат свои усилия на зданиях, которые используются домовладельцами для «выжима­ния» (milking).³⁶ Под «выжиманием» подразумевается практика со­держания зданий в худших условиях, чем следовало бы в случае, если бы домовладелец рассчитывал эксплуатировать их максимально долго. Например, домовладелец пришел к выводу, что в результате изменений на прилегающих территориях или роста цен на топливо ему придется волей-неволей отказаться от данного здания через пять лет — к этому времени его переменные издержки превысят рентный доход. Для него имеет смысл сократить свои расходы на содержание этого здания уже сейчас, поскольку любое долгосрочное влияние этих расходов на сохранение качества здания имеет для него небольшую ценность или вообще не имеет ценности. (Где мы уже встречались с примером «выжимания»?) Сокращая эти расходы, домовладелец ухуд­шит качество жилья и его рентный доход снизится, но, возможно, на меньшую величину, чем его расходы на содержание здания. Побоч­ным эффектом этого может стать даже более ранний отказ от здания (хотя при этом его поток доходов иссякнет быстрее), так как расходы в стандартном объеме позволили бы содержать здание несколько доль­ше. Если меры по исполнению местного жилищного кодекса не по­зволяют домовладельцу экономить данным способом, он может отка­заться от здания позже, так как расходы, которые он вынужден не­сти, могут непреднамеренно способствовать сохранению здания.

Все это весьма неопределенно. Хотя «выжимание», несомненно, иногда может быть разумным поведением на рынке недвижимости, если принимаются в расчет все издержки и выгоды, попытка проти­водействовать этой практике посредством мер по исполнению жи­лищного кодекса может с равной вероятностью как ускорить, так и задержать отказ от собственности. Издержки следования кодексу яв­ляются переменными издержками, а это означает, что, по крайней мере в первом приближении, кривые убывающего рентного дохода и возрастающих переменных издержек пересекутся быстрее, что приве­дет к более раннему отказу от собственности. Сомнительно, что суд или законодательная власть может выявить, когда меры по исполне­нию жилищного кодекса должны задержать отказ от собственности, противодействуя «выжиманию», и когда эти меры должны ускорить этот отказ, удорожив продолжение содержания здания.

Власти некоторых городов выпустили распоряжения, направлен­ные на защиту съемщиков, давая им больше процедурных прав в случае, когда домовладелец пытается выселить их: право на отказ от

³⁸ Duncan Kennedy. The Effect of the Warranty of Habitability on Low Income Housing: «Milking» and Class Violence, 15 Fla. State U.L. Rev. 485 (1987).

Неопределенные натуральные пособия

выплаты квартплаты, если домовладелец не проводит предусмотрен­ный договором аренды ремонт, требование от домовладельцев выпла­чивать проценты по ценным бумагам и т. д.³⁹ Влияние этих распоря­жений во многом подобно влиянию мер по исполнению жилищного кодекса: они увеличивают издержки домовладельцев, а стало быть, приводят к повышению квартплаты и сокращению предложения жилья (особенно арендуемого жилья, поскольку подобные правовые нормы стимулируют преобразование в кооперативы и кондоминиумы). С точки зрения защиты неимущих особенно вредны распоряжения, касающи­еся процедурных прав и отказа от выплаты квартплаты. Эти права с большей вероятностью могут использоваться бедными, чем богаты­ми. Поэтому они дают домовладельцам дополнительный стимул к выбору более состоятельных съемщиков, которые с меньшей вероят­ностью могут просрочить арендные платежи или воспользоваться правом задержки этих платежей.

Напомним читателю о нашем анализе в главе 4 экономических последствий объявления незаконными эффективных, но иногда жес­токих методов обеспечения выплаты долгов. Оба анализа подсказыва­ют, что использование правил ответственности или иных правовых санкций для перераспределения дохода от богатых к бедным с боль­шой вероятностью может оказаться неудачным. Правило ответствен­ности подобно акцизному налогу: оно способствует снижению выпус­ка и росту цены (см. п. 17.3). Сторона, привлеченная к ответственно­сти, даже если не является неимущим гражданином (хотя это, как мы видели, тоже возможно), может оказаться в состоянии перенести большую часть издержек привлечения к ответственности на бедных путем повышения цен. Результатом может стать неравномерное рас­пределение дохода и благосостояния в самом классе неимущих, а так­же общее уменьшение их благосостояния.

Поиск по сайту: